(一)农业基础设施落后、农村生活环境盖、农业生产收益低

农业是自然风险大的弱质产业，受自然制约程度大。而农田基础建设投入严重不足，抗灾能力极为有限，致使劳动力强度大，生产成本高，农民只好弃耕。农业作为国民经济的基础，一直是先天不足。解放后，工农产品的价格“剪刀差”一直存在，国家不仅对农村的基础设施和农业生产投入少，而且逐年呈下降趋势。农民的生存环境和生活条件与城市相比其差距在一天天拉大。

(二)农村劳动力大量转移

农村劳动力的大量外流，导致从事农业生产的劳动力严重缺乏，且外出劳动力绝大部分为青壮劳力，留下老弱病残，致使大量耕地无人种或有人无力耕种，加上土地流转困难，许多耕地只有抛荒。(三)土地制度不完善、土地使用权流转困难，土地承包管理不力首先，土地制度不完善。在现有的土地制度安排下，土地作为农民的基本生活保障，在土地分配时实施体现公平的极度平均化策略，造成土地的细碎化。这样势必加重了经营的分散性、低效性，提高农户的耕作成本，导致本已微薄的农地收益进一步降低，在收益已不足以抵消成本的条件下，农民抛荒±地是一种必然选择。其次．土地流转机制未形成这是造成土地抛荒的主要原因。随着城镇化、工业化进程的加快和农业生产结构调整的不断深入，使务工农民显著增加；特别是近年来，一系列扶持农业的政策调动了农民生产积极性，使得农村士地承包管理面临着许多变革，土地承包经营权流转日趋活跃：经济社会的加快发展与保护耕地、维护农民土地承包经营权的矛盾较为突出，出现了一些新情况、新问题，最后，土地承包管理不力。在已经承包出去的土地的管理工作中，基层乡村干部缺乏力度，存在畏难情绪，没有做深入细致的思想工作，致使部分土地抛荒。

(一)加大投入，改善农业生产条件，调整农产品价格

首先，加大投入。要加大对农业的投入，国家财政资金、扶贫资金和金融贷款必须加大政策性倾斜力度，以政策性倾斜来增加和带动全社会对农业的投入。国家财政投入要坚决执行《农业法》的规定，保证每年的增加幅度要高于财政正常性收入的增长幅度。扶贫资金的投入也要加大力度，并要确保各级政府在财政资金和扶贫资金的投入和使用上不走弯路，不搞截留，不搞转移性投入。金融方面要进一步放宽贷款限制，鼓励银行和农村信用社扩大对农业的信贷支持，并确保用于发展项目．卜。要制定优惠政策，并通过建立投资基金、农业企业上市幂l吸引城市企业参与农村开发等多种渠道，大力吸引外资拳l社会资金投入农业建设。加大对农民的补贴。建立对农民种粮直接补贴和风险补贴制度，同时为了使国家的补贴能真正发放到农民的手中，国家的补贴，财政部门可在农业发展银行开设“粮食直补”和“风险资金”专户，由财政部门根据粮食、农发行、农业经营主管等部门核实上报及审批的补贴资金总额，逐级下发到农发行补贴专户，对资金的发放，可委托乡镇农业银行机构发放，也可委托农村信用社发放。其次，改善农业生产条件-一要改善水利实施，保证农业生产遇旱能灌。遇涝能排，以增强农业抵御自然灾害的能力，同时要大力改造中低产田，提高耕地质量，=要加强以道路：电信、电网为主体的生产生活建设，大力推进农业机拔化。以增强综合开发利用能力。减轻农业生产的劳动强度。并要快速了解市场行情。再次，进一步理顺工农产品比价关系，从政策上调整农业的比较效益，逐步改变农产品价格偏低或工业声品价格过高的现状。实行工农“利益共享，负担均衡”的城乡一体化格局，杜绝压级压价，逐步缩小工农产品价格剪刀差。

(二)劳动力转移问题的解决

首先．积极发展乡镇企业。大力推进城镇化建设，增加非农就业机会，转移农村剩余劳动力。

其次，促进农村劳动力向城镇转移。一方面，改革户籍管理制度，逐步取消中、小城市的户籍管制，排除农村劳动力内城市转移的制嫂障碍；另一方面，培育多元投资主体，加快农村小城镇发展。对于主要从事农村二、三产业，并且愿意放弃土地的农民，应在户口农转非、宅基地批售、子女就学和贷款、税收等方面给予政策优惠：再次，逐步建立农村社会保障制度，淡化土地的社会保障功能，淡化土地的社会保障功能。这样有利于土地流转的进行。

(三)完善农村现行的土地流转机制

首先，采用灵活土地流转形式。增强土地流转实效。结合本地实际，在土地流转中因地制宜地采取转包、转让、反租倒包、入股、租赁、四荒”使用杖拍卖等形式，以使±地流转更具实效。具体两言，备地要从实际出发，针对土地抛荒的具体情况制定土地流转的办法和措施，一是妥善处理好劳力外出和人口、劳力、土地等变化形成的人地矛盾问题，认真做好余缺田调剂工作，将土地转包给劳力富裕户耕种，或通过“小调整”在取得村民一致意见后，村集体经济组织将这部分土地重新向农户发包。二是对自然条件差的抛荒耕地可以由集体收回，高榜田、水源条件差的统一改造为经济林基地，低洼田、水浸田，可开发成鱼池基地，再发包给农户或对外发包。三是将分散的抛荒田通过与群众协商采用调换与转包的形式，尽可能集中连片，由村集体组织统一整治后进行招标承包。四是允许土地流转对象、形式多样化，通过转包、转让、出租、入股等多种形式进行土地流转，鼓励基层干部、种田能手、科技人员领衔承包兴办小农场，在充分尊重农民意愿的基础上，发展农业适度规模经营。五是各地可根据耕地抛荒的程度、所造成的后果以及承包方应负的责任。具体研究制定适当的经济处罚办法，促使承包方保护耕地资源，制止土地抛荒现象的蔓延。

其次，完善土地流转政策，加速土地市场化配置。要推动土地流转，必须制定和完善以下几个方面政策：一是要稳定土地承包权，搞活经营权。明确规定确保土地的集体所有权不变，确保农户的承包权不变，明确农民土地经营权的商品化性质，农民在30年承包期内可以实行各种形式的有偿转让。二是要切实强化农民对承包土地的社会责任。特删是要对弃耕抛荒的±地实行严格管理，对未流转的抛荒±地，要追究承包人责任，对于连续两年以上抛荒，或者无正当理由拒不履行应尽义务的，应允许村集体按规定收回承包地，重新组织发包，以强化土地承包管理。三是要建立土地流转价格体系，完善土地流转的法律程序，确保土地流转有序进行。

再次。建立健全土地流转调控服务体系，促进农村土地健康有序流转。一是建立土地流转交易中心。对农村土地承包经营权流转的供求信息迸行收集、整理、公布。为农民提供土地流转咨询交易服务。二是建立土地托管中心。农民外出务工或因特殊情况不能耕种的土地，均可交由托管中心将土地储备起来，在村委会的泌助下，进行士地流转。三是建立±她漉转传裁机构。处理和解决农村土地漉转过程中发生的各种土地纠纷。

最后，要努力搞好土地规模经营，实现农业产业化。各级政府要出台有关土地承包大户的优惠政策，培植生产经营大户，使土地向种田能手和经营大户集中，充分发挥他们的资金优势、科技优势、经营优势，对土地资源进行合理利用，高效开发，提高土地产出和回报率。

(四)减轻农民负担，调动农民的积极性

切实减轻农民负担，调动农民种地生产积极性。各级党委、政府要认真贯彻执行关于减轻农民负担的各项政策措施，在当前农民增收困难的情况下，切实减轻农民负担，让农民休养生息，还利于农民，让利于农户，从根本上保护和调动农民种地积极性，才能使土地抛荒现象得到抑制，这对促进农业经济发展，保持农村社会稳定，具有特别的重要意义。

(一)造成土地资源的浪费

我国土地资源十分紧缺。现有耕地总面积为14,3亿亩，人均不足1．2亩，仅为世界平均水平的1/4．全国有l/3的省、市人均耕地面积不足l亩。然而，全国各地耕地抛荒或半抛荒的现象随处可见，势必造成土地资源的闲置浪费。有些地方即使是耕种，士地资源利用率．也很低，投入不足，很大程度是粗放经营，甚至是掠夺式经营，造成生产力、耕作水平下降。

(二)导致农村可耕地面积减少

农村抛荒的土地有的被用来建厂房，有的被用来栽树，给乡村办的工厂提供原料，并称这种做法为“退耕还林”。这种做法是十分错误的。因为这些土地大多是可耕地，用这些土地来“退耕还林”是不符合我国国情的，也不符合作为退耕还林土地的国家标准。而在江淮之间一些平原或适宜种水稻、油菜等作物的丘陵也被用来栽树，直接导致可耕地面积减少。

(三)土地耕种面积减少，粮食产量下降，粮食安全难以保障

改革开放以来，城市经济的发展占用了大量的耕地，由于风沙和水土流失的影响，近些年来，耕地面积正以较快的速度递减，而农村土地抛荒使有限的耕地面积进一步锐减，加上农业产业结构调整，粮食产量大幅度下降。(四)阻碍农村经济发展，影响农村社会稳定

农村土地抛荒，严重地影响农村经济发展和社会稳定。使农业的可持续发展大受影响，农村经济举步维艰。大量土地抛荒不仅使我国原本紧缺的农地资源的自然生产力大量长期放空，而且也使土地肥力下降，丰度衰退，农业生产条件逐渐恶化，严重地阻碍着农业和农村经济发展。

(五)农村劳动力过度外流，许多乡村出现人员和人才“空洞”

在农村许多地方的人口主要是老弱病残、妇女儿童，他们成为了从事农业生产的主要劳动力。农村劳动力的过度外流使现有农村劳动者的素质大大降低，农业生产力的水平下降，粮食播种面积进一步减少，粮食产量急剧下降，至于农业科技推广、农业新技术应用和农业产业化经营就更加困难了。

(六)引发出各种社会问题

大量农村劳动力的盲流给交通运输造成很大压力，交通事故不断增加。大量劳动力流入城市使下岗工人越来越多的城市不堪重负，以致许多城市制定政策，清退来自农村的外来打工者。找不到就业机会的农村人口成为城市“三无”人员，到处盲流，有的甚至走上了偷扒抢劫和违法乱纪的犯罪道路。农村年轻人的大量外流，也使农村基层组织建设受到影响。

土地是规划工作的载体,土地分类是城市规划编制和土地开发管理中最重要的工作方法和技术依据。土地分类是服务于城市规划行为的,带有很强的目的性。不同的规划目的,土地分类有不同的划分标准。 法律上,我国的土地分类主要按土地的用途和利益性质两个标准进行。按照用途,土地被分为农用地、建设用地和未利用土地。依土地利益的性质,土地被分为公益性用地和经营性用地。