总报告：中国税收专业化管理研究

导言

1．研究背景

1．1　理论背景

1．2　现实背景

2．税收专业化管理理论

2．1　基本概念界定

2．2　税收专业化管理约束条件分析

2．3　基于专业化过程特征的税收专业化管理分类

2．4　税收专业化管理目标

2．5　税收专业化管理的作用

2．6　税收专业化管理演进的必要性分析

3．税收专业化管理的比较：国际视野

3．1　税收专业化管理的国际实践

3．2　税收专业化管理的国际经验

4．税收专业化管理的比较：国内视野

4．1　中国税收专业化管理决策思想的演进

4．2　中国税收征管专业化：征管模式的演进

4．3　中国现行税收专业化管理模式的探索

5．中国税收专业化管理实践的基本判断

5．1　中国税收专业化管理的现状

5．2　中国税收专业化管理的主要成效及经验

5．3　中国税收专业化管理的差距与问题

……

分报告

“税收专业化管理研究”是2009年国家税务总局委托重点研究项目，由国家税务总局税科所课题组负责组织实施。广西壮族自治区国家税务局税科所为课题组牵头单位，课题组成员单位有：江西省、山西省、河北省、安徽省、湖北省、海南省国家税务局，上海市、重庆市国家税务局，河南省、广西壮族自治区地方税务局，青岛市、哈尔滨市、广州市、崇左市国家税务局。

课题组牵头单位撰写完成课题研究总报告，除海南省国家税务局外，其他13个课题组成员单位共完成了14项课题研究分报告。在2009年国家税务总局税科所委托地方研究课题结题评审会上，课题研究总报告被评定为优秀等级。

《中国税收专业化管理研究报告》是课题研究成果汇编，包括1个总报告和14个分报告。它是国内系统研究中国税收专业化管理问题的最新成果，是税收专业化管理研究领域的第一本文集，是集体智慧的结晶。

中国税收专业化管理研究总报告，尝试搭建税收专业化管理的系统分析框架，包括理论框架和国际经验框架。以此为坐标，研判中国税收专业化管理实践的成效、问题及成因，设计中国税收专业化管理演进的方向、战略、策略和政策。其理论价值在于，它搭建起的税收专业化管理系统分析框架特别是理论框架，填补了税收专业化管理理论的空白，对于探索有中国特色税收专业化管理道路有重大的理论意义和指导意义。其实践价值在于，它设计的中国税收专业化管理演进的战略和策略，建立在税收专业化管理系统分析框架和对中国实践客观判断的基石上，具有前瞻性、可行性和可操作性，有重大的现实意义。

与传统的税源管理模式相比，税源专业化管理模式主要有四个方面的特点：

一是在管理理念上，传统模式侧重于组织收入为中心的税收征收职能，而税源专业化侧重于提升纳税人税法遵从的税收缴纳职能。

二是在管理方式上，传统模式侧重于单户式、一站式管理的税收管理员管户方式，而税源专业化侧重于风险管理为导向的专业化分工与协作的税源管理方式。

三是在管理机制上，传统模式侧重于属地管理和税收管理员制度为基础的征管查相分离的模式，而税源专业化侧重于信息管税方式下涉税事项推送的流程管理模式。

四是在管理的资源配置上，传统模式侧重于税收管理员单户管理的均衡配置管理资源的方式，而税源专业化侧重于有区别、有重点地配置管理资源。

税收专业化管理模式的变革，将引发对税收征管体系持续而深入的变革创新，这些变革或创新大致可以从以下几个方面来探讨：

(一)“团队”概念的引入

税源专业化管理模式改变了以往以税收专管员“人管户”的形式，强调团队的专业化分工和协作，在税务机关内部逐渐形成以行业、企业规模、区域等内容为分类的税源监控和管理团队，并根据分工分别负责税收政策、基础信息、巡查服务、稽核执行和纳税评估等工作。 这种团队的管理模式，强调的是环节间的流程化运作和环节内的团队化合作，将传统管理模式中由税务专管员个人完成全过程的活动，转化为团队完成。

(二)“专业”岗位的定位

税源专业化管理模式，最显著的特点正是在于对“专业化”的定位。简单地说，就是突破层级和属地管理限制，在细分税源的规模和所属行业的框架下，根据企业和所属行业的专业特点实现专业化、差别化管理。对大企业，上收管理权限，提高管理层级，甚至税收管理扁平化，对中小企业或个体的税收管理实行风险管理的专业管理；对大中企业以及重点行业纳税人，实行跨属地的行业归口风险评估的专业管理；对小规模纳税人和个人纳税人，实行以税负评估为中心的属地管理下的专业管理模式。

(三)“信息”管税的广泛应用

税源专业化管理将改变传统模式中依赖个别税务专管机构、专管员个人进行税收管理的状况，转而发挥税务机构团队、专业分工、管理梯队的综合优势。正因为此，税源专业化管理模式赖以存在的前提，将是信息技术的广泛支持和应用。税务机构今后将充分依托信息技术，发挥“信息”管税的作用，完善税收征管信息系统，构建数据模型，开展风险评估及相关税务管理工作。

(四)程序管理方式的严格化

在税源专业化管理模式中，程序管理方式将更加严格。

一方面，这种程序管理的严格化，是由税收征管程序的风险性所决定的。任何程序问题尤其违反规定的程序都隐藏着巨大的风险，如果管理程序设计存在遗漏，导致管理事项的遗缺而容易产生税收流失的风险；如果管理制度和程序设计存在不科学性，过于繁杂或者简单，无法进行操作，各环节职责的规定不合理，都容造成税收管理的混乱而出现税收流失的可能；在具体执法的过程中，由于故意或者过失，导致未严格遵循程序的规定，引发执法冲突或税企争议而产生的风险。

另一方面，这种程序管理的严格化，是由税收征管程序的专业分工所决定的。在税源专业化管理模式下，把管理事项和对象分为若干环节分配给不同的小团队，同时按照执法环节的分开和岗位职责的专业化分工的原则，把管理事项分为涉税信息收集、分析与处理，日常巡查，稽核执行，纳税评估四环节，客观上强化了程序要求的严格化。

1、税源管理的涵义。税源管理是税务机关根据税收法律、法规对税收收入的来源渠道通过一系列科学的、规范的、现代的方法和手段，进行全方位的信息跟踪和纳税控制，保证税收收入实现的一系列税收管理活动。税源管理是税收征管工作的核心。而企业作为税收来源的最主要渠道，必然成为税源管理的重心。

2、专业化管理的内涵。专业化管理通常具备以下特征：管理职能专业分工与管理组织机构的专业分工相契合。税源管理要上升为税源专业化管理，必须满足专业化管理的上述条件。具体而言，至少应包括以下方面内容：一是税源的分类管理专业化；二是税务机构设置专业化；三是岗位设置与业务流程专业化；四是纳税服务专业化。所以，税源专业化管理是税源管理与专业化管理内涵的有机集合，其目的是集中有限的税收管理资源投入到最能产生税源管理效益的活动中去，以获得更高效率、更多效益以及更强竞争力。

3、税收专业化与税源专业化的相互关系。从税源与税收关系角度看，税源归属税收范畴，税收隐含着税源。税源管理是税收管理的基础，税收管理的核心是税源管理。税收和税源这两者的相互关系将固化成一项基本理念，成为今后税收工作的长期指导思想，引发税收管理体制持续而深入的变革创新，必将对税收管理体制产生深远的影响。