地方预算权民主与法制原则

民主与法制是一个宪政国家的应有之义。在法治社会条件下，它是一切活动的基本原则，是一个国家拥有新鲜活力的基础，是取得一切成绩的力量之源。我国是社会主义国家，中国共产党领导下的人民是固家的主人，国家政党的一切活动都是代表人民完成的.是为人民谋取利益的，任何选择都应是人民意志的表达。地方预算权是国家权力之一，其行使自然不例外。为此，我国《预算法》规定，全国和地方各级人民代表大会审查本级预算(或总预算)草案及本级预算(或总预算)执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定。

良好的法律秩序是一切社会活动的需求。有法才能保证社会的讵常运转，依法治国才能实现社会发展的目标。任何社会活动都应以法制为原则。尤其是涉及广大人民利益的、由少数人代表广大人民进行的社会活动中更是应强调法律的至上地位。

地方预算权，表面是政府和权力机关的权力，而这一权力的行使紧系广大人民的利益，它必须在法律的约束下进行，才能保证始终符合人民的利益。同时，法律也为这一权力的行使提供了充足的依据，而且，也只有在法律的支持下.这一权力的作用才能真正实现。

地方预算权与地方财权、事权相适应原则

如前所述，有一级财政就应有一级独立的预算。地方财政权是地方政府获得财政收入并决定财政开支的权力，地方事权是地方政府依法管理本行政区域内的经济、社会事务的权力。地方财政的支出不是盲目的，而是根据本地经济社会发展的需要而确定的，所以，财政权应以政府事权为依据。财政预算是政府财政权的数字化的表现形式，预算在内容上应与政府财政权相适应，有多大的财政权就应在多大范围内享有预算权。

财政预算也是政府事权实施的预计性安排。预算方案的确定是利益竞争的最终结果。地方政府的财政预算只能在地方政府享有的事权范围内选择利益目标，因此，地方预算权的行使应与其事权相适应，有一定的事权就应有一定的资金以供安排预算支出。

由此可见，地方预算权确定的基础是中央与地方事权的划分，目.地方预算权应与地方财权、事权相适应。有多少事权就应有相对应的可以支撑事权的财权，有多少事权就应有多大的预算权。只有这样，才能做到国家经济运行中的责、权、利相统一。

就地方预算权而言，代表财政权的预算权与事权不相适应，在不能得到中央财政有力和及时的支持的情况下，必然导致地方预算权的滥用，促使地方政府为满足本地经济发展的需要而采用其他手段融资，其中，地方政府发债就是一个明显的例证。在类似这样的问题没有有效解决的情况下，不仅直接的破坏了应有的经济法律秩序.而且影响了现有法律的权威性。因此，地方预算权必须与地方财权、事权相适应，这既是“预算”本身的应有之义，更是促进社会主义市场经济发展之必需。

地方预算权与中央预算相协调原则

有观点指出，“依据财政分权理论，中央与地方各级政府有相对独立的财政利益和一定程度的财政自主权，从而可以根据本地居民的需要独立地从事各种地方性事务.以最大限度的追求地方财政的利益，促进地方经济发展，实现地方利益的最大化。但由于地方政府的局部目标与中央政府的整体目标在某些时候会出现冲突，地方政府的短期逐利行为与中央政府的长远发展规划之间会产生矛盾。”因此，中央财政必须对地方财政进行一定程度上的调控，以促进全国经济的协调、稳定发展。

据此，虽然我国税制改革后，中央预算与地方预算相互独立，自求平衡，一改以往统一核算的局面，但两者之间依然存在着紧密地联系。两者的相互独立不是简单的分离，而是由过去的简单组合重新整合而成的新的有机体。例如，在地方预算不足的情况下，中央通过财政转移支付对地方财政的支持，就是中央预算与地方预算相互联系的具体体现。所以，地方预算的独立运作要坚持与中央预算相融调的原则，要在公共财政的运行过程中，与中央预算有机配合，有效发挥地方财政的作用，在全国经济健康发展的过程中，有效促进本地经济的繁荣。分析

目前，许多国家的预算系统都包括地方预算这一组成部分，只是在地方预算中对“地方”这一概念范围的界定略有不同。

在匈牙利，预算体系由中央预算和地方预算组成。中央预算是指中央行政和经济管理机构，以及直属这些机构的中央预算机构，如法律机构、高等教育等单位预算。地方预算包括州、首都、州辖市和乡预算，如地方行政机构和地方预算管理机构的单位预算。匈牙利的地方预算不列入中央预算，中央预算通过预算程序向地方预算直接提供预算补助，以使地方预算达到收支平衡。”1可见.在匈牙利，地方预算的概念与我国相同，就是指与中央预算相对的中央政府以下的各级地方政府的预算。

俄罗斯联邦预算体系由联邦预算、联邦主体预算和地方预算三级组成。“地方预算”则应该是除联邦政府和联邦主体政府之外的，联邦主体政府之下的政府的预算。

因此，俄罗斯的地方预算，从行政范围上讲要小于匈牙利地方预算。但是，俄罗斯的各级预算都具有很强的独立性。主要表现在：“每一级预算都具有独立性，这种独立性的基础是，每级预算都以其自有收入作为主要收入来源，每级政权机关都按自治原则决定预算资金的使用方向，在预算执行过程中形成的资金余额或额外收入不得征入上级预算，每级政权机关只能在其自有收入的范围内规定税收优惠及其它优惠措施等。”

印度是联邦制困家，联邦与邦的财政权由宪法做出规定。其预算由联邦预算、邦预算和地方预算三级组成。但邦以下的地方政府不能作为独立实体获取其自身的资源，而是f=}=|邦政府根据宪法规定属于邦政府税源收入作统一的调配，对地方政府给F补助。可见，印度地方预算的概念在行政级别上与俄罗斯的地方预算是相同的。但由于印度宪法的限制，印度的地方预算并不是独立的一级预算，这与匈牙利、俄罗斯及我国的地方预算都存在根本性差异。

此外，由于各国政治体制和文化传统的差异.地方预算在各国的含义略有不同，但地方预算的运行中依然有许多相通及可交流并相互借鉴之处。

地方预算权出现于分税制体制下，是与市场经济相适应，并与中央预算权相对独立的财政权。为实行市场经济体制的许多国家所采用。1993年，国务院颁发了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称决定)，该决定按照税种划分了中央和地方收入，其中，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税。而地方则政则主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地经济事业发展所需支出。同时，该《决定》为完善我国分税制提出了一系列相关的配套政策和改革措旌。其中提出，要改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求，地方编制预算后，报财政部汇总国家预算。1994年，按照发展社会主义市场经济的要求，我国实行了分税制，调整了中央与地方的利益分配格局，为进一步理顺中央与地方的财蛾分配关系，充分发挥国家财政的职能和作用奠定了基础。由此，地方预算与中央预算分离，在划分不同的税种，不同事权的基础上，中央预算与地方预算各自有了自己相应的预算空间。地方预算改变以往依附于中央预算的地位，成为一级独立的预算。

理论研究与实践表明，作为财政计划载体的预算，具有明显的法律性质。首先，任何国家都制定有规范预算程序，预算编制方法，预算调整等方面的法律文件，甚至都以法律形式将这一财政计划行为予以制度化和法律化。其次，不同层级的预算，反映了不同级次的权力机关，行政机关及各部门的预算权力的运行权限。有一级独立的预算，就应有一级独立的预算权。据此，地方预算权在分税制和分级财政体制的背景下具有更为重要的意义。

地方预算权就是指地方各级权力机关、行政机关及其各部门预算单位享有的预算权。与中央预算权相同，既包括预算编制权、审批权、执行权，也包括预算执行的监督权。它是地方权力机关和行政机关及相关预算单位有关依法制定、实施和监督预舅的各项权力的统称。

地方预算权首先应当是一种法定权力。权力只有存在法律的保障才具有实际意义。我国现行《预算法》中明确规定，“国家实行一级政府一级预算”。“各级预算应当做到收支平衡”。这类规定肯定了地方预算的独立性，有一级独立的预算就应当有一级独立的预算权。因此，地方预算权应当被肯定为法律赋予地方各级政府的权力。

其次，地方预算权应当是一种独立权力。地方预算权是相对于中央预算权而言的，自我国分级财政体制确立以来，中央与地方的预算即开始相互独立运作、自求平衡，地方预算改变了以往依附于中央预算的状态，成为相对独立的运作体系。地方预算权也自然成为独立的权力而存在。强调地方预算权的独立性是相对于计划经济体制下的地方预算面言的。“独立”是相对的，地方预算与中央预算仍具有密切的联系，对我国宏观调控目标的实现具有重要的辅助作用。

再次，地方预算权应当是一种实有权力。地方预算与中央预算的脱离，使地方预算具有了与以往不同的重要意义。地方预算权也由此而具有了实际的内容。在旧的财政体制下，全国预算统一运作，地方政府的财政预算不存在自求平衡的要求，那H寸的地方预算与真『E的预算是存在很大差异的，在当时，地方政府的预算事实上也是被动地完成任务而已，无需发挥自身的能动性。现今的分税分级财政体制下，地方政府在预算编制、项目支出选择、预算执行等方面具有与以往极不相同的职责。

预算能力的强弱会直接影响本地经济发展的绩效。笔者所要研究的“地方预算权”即是建立在这种理论基点上的一种权力。

文中讨论的“预算”是指政府的一种受法律约束的经济活动，即政府预算。

从内容角度看，它是经法定程序批准的政府年度财政收支计划：从形式角度看，它是政府财政计划的一砷数字化表现形式，又或者说是货币金额的量化。地方财政从内容上看，其收入主要包括国家划归地方的地方税种，中央地方共享税种属于地方财政享有的部分，中央返给地方的补助及各种非税收入。从程序L来看，各级地方政府的预算部门按照法律规定的程序和预算编制方法，对本级地方财政收入的数额及其来源，做出预先的计划和预测，形成财政收入。同时，预算也是一个利益选择的过程。因为，财政支出的选择范围是十分广泛的，但财政收入是有限的，它并不能覆盖所有的利益项目。所以，预算主体必须在不同的利益之间进行权衡，做出选择，从而确定财政支出的方向。由此可见，地方预算是地方财政的是础，它把握了地方财政“一进一出”两个口。地方预算权是地方财政权的前提。没有地方预算，就无法切合实际的确定财政收入，自然就无法充分发挥财政职能作用，从而限制了地方政府以财施政能力的发挥。

地方预算又是地方财政权的规矩。俗话说，“没有规矩不成方圆”。通过预该往哪里花、陵花多少、由谁来花，这些都是预算程序所涉及的内容。事实上.对预算报告的审批、对预算执行的监督，就是对财政权行使的审查与监督。预算报告的内容是财政活动的文件形式的综合，是对财政活动由实践向文字的改变，预算执行是财政活动货币量化的形式。它反映了财政活动的倾向性。因此，对预算(执行)报告的审查，其实就是对财政活动的审查，对预算报告审查通过，就是对财政活动计划的肯定，这种肯定不是简单的形式上的审批，而是具有法律意义的硬性的约束，是未来一年内财政活动必须严格遵守执行的财政纲领。因此，财政权的行使必须在行使预算权的前提下和尊重预算权的基础上进行，而不能随心所欲。

地方预算的确立，在促进地方经济与社会发展方面，取得了明显的成效。区域经济政策的倾斜，地方预算权的积极行使，使一些地方迅速改变了原来落后的局面，一跃成为经济发达的地区。但是，任何体制的建立和完善都有一个逐步完善的过程。我国地方预算权的实施，依然存在着一些亟待解决的问题。

一、财权和事权配置不统一

1.我国各级地方政府事权安排的现状及原因

我国是一个人口众多、地域广阔的发展中国家，我国的政府体系包括中央、省(自治区、直辖市)、地区(地级市、自治州)、县(县级市)和乡(镇)共五级，较为复杂，给我国各级政府事权的明确划分带来一定困难。此外，我国宪法对中央和地方政府职责范围作了原则上的规定，但可操作性差;目前，也没有其他相关立法对各级政府的事权加以明确划分。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，应“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性、积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的管理责权。属于全国性或跨省(自治区、直辖市)的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障领域的分工和职责”。该《决定》为我国中央和地方事权的划分指出了方向，但其仅是原则性的。在实践中，中央和地方政府的事权划分，除外交、国防等明确归中央所有外，其他并无明显区别。总体分析，我国各级政府事权划分不清晰，究其原因，主要有以下两点。

首先，市场与政府职能界定不清，政府越位与缺位并存。

我国经济尚处于转轨时期，市场发育不充分、体系不完善、机制不健全，在现行政府职能作用的过程中，一方面，一些政府依然没有准确定位，继续承担着本应由市场做的事情，不仅掩盖甚至抑制了市场的作用，阻碍了市场经济的正常发展，同时也浪费了大量的财力、物力、人力：另一方面，由于一些本应由较高级政府承担的公共职能，在我国由较低级政府承担，然而，较低级政府并不具备良好的履行相应职能的条件，从而导致这些公共职责的履行并不到位。

其次，各级政府事权并无明确而正式的划分，实践中具体配置不合理。

随着经济改革的日益深入，各级政府事权分配在一定程度上出现了“上下不清”问题。事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。

由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中介功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点。

同时，上下级政府之间事权范围的划分随意性很大。在垂直体制下，上级的法律事权往往成为F级的当然事权，现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任，出现所谓“上级请客、下级买单”的状况。此外，省以下各级政府事权划分不统一、不规范，省与市县政府问事权错位也是事权划分不清的一个重要表现。

较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额，对农村的扶助支出主要落在了县乡政府身上，基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共产品过多地由县乡政府承担，主要的社会保障支出落在地县两级政府，直接增加了基层政府的事权负担。

2.各级地方政府财权配置的现状分析

我国现行的财权配置格局形成于1994年的分税制的实施。国务院在1993年《决定》中就对各级政府的财权划分了界限，1994年税制改革后，进一步确定了中央与地方收入划分的基本框架，后经多次调整基本情况如下：“中央固定收入包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税、来自铁道部门、商业银行总行和保险总公司的税收等;地方固定收入包括营业税(不含铁道部门、商业银行总行和保险总公司集中交纳的营业税)、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含铁道部门、商业银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)、房产税、车船使用税、印花税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等;中央与地方共享收入包括：增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等。”

自中央和省级政府的税收划分确定后，各级地方政府开始在本级和F级之叫进行收入划分，对本级和下级政府的财权配置进行了调整，转向分税制体制。由于各省独立进行，没有统一的规范，因而各地差异较大。但大多数上级政府允许本级与下级政府对数额较大、较稳定的税收种类实行共享，而县乡两级政府通常只享有零散、数额小的税种，加之中央着力解决“三农”问题，推出取消屠宰税、农业特产税，并逐步取消农业税等政策，使县乡财政收入大幅度下降。又由于税收立法权集中于中央，地。方政府缺乏调节本级财政预算内收入的自主权，从而激励了地方政府挖掘非正式的预算外收入，引发了政府部门的某些不规范行为。

分税制改革后，中央税、中央与地方共享税、地方税的立法权都集中在中央，且地方税的开征与停征权、税目税率调整权也大部分归中央.只是在一定范围内把部分行业、某些产品的税收减免权下放到省级。这种做法忽视了各地社会经济条件的差异，不利于地方因地制宜地安排财政预算与管理，不利于地方经济发展潜力的挖掘。

3.地方政府事权、财权配置中存在的问题

事权的实现需要相应的财权予阱保证，财权的界定应以事权为依据.财权的大小影响着政府履行职责的效率。只有财权与事权相对应，爿能真正发挥财政作用，促进经济的快速、健康发展。但是，我国目前在这方面依然存在一些问题。

首先，各级地方政府事权、财权配置不对称。现行税制下，财权过于集中于上级政府，事权过于下放到下级政府，由于下级政府没有充足的融资渠道，从而加大了下级政府的负担，进而导致地方政府财政普遍困难，甚至产生了地方政府巨额财政负债的现象。尤其在税费改革之后，农民的利益得到保障，地方财政却是雪上加霜。

其次，上级政府拥有决策权，但不负担某些公共服务供给责任，部分公共产品如乡村公路、农村教育等，提供的责任义务主要由县、乡等基层政府承担，但这些政府并不拥有与履行义务相对称的财政权，在一定程度上造成了个别层级政府在公共服务上的责权利不对称的局面。

二、地方政府举债问题分析

1.地方政府举债的现状分析

有学者指出，“从财政的角度而言，地方政府的债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定或者依照法律的规定向债权人(可以是各类民事主体)承担资金的偿付义务(不包括已履行义务的债务)。”地方政府的债务是以多种形式存在的，它不仅是地方政府通过发行债券所形成的债务，还包括地方政府通过信用手段取得的财政收入和地方政府担保的部分债务。

目前，我国对于地方政府债务的管理不规范，有些政府部门的债务荠没有纳入财政部门管理或者尚未编入地方政府的财政预算，但由于这些政府及其部门的债务终究要以财政来偿还，这无疑加大了政府的负担，同时也给地方政府的财政带来了风险。

首先.我国地方政府债务融资机构本身管理不规范，合法与不合法债务并存，很难对地方政府的债务总量进行全面统计和控制;极易造成债务规模超过地方政府财政承受能力的局面，导致债务偿还危机的出现。

其次，为缓解经济发展所需的资金压力.充分促进经济发展，许多地方政府都会借助国际机构的帮助，利用国际机构的项目贷款开发新的经济增长点，以期用该项目的盈利在促进经济发展的同时偿还贷款。但事实上，许多项目的收益并不乐观，要依靠项目本身来偿还贷款是存在很大困难的，贷款资金的使用效率十分低。贷款到期将给地方政府带来新的偿债压力。

在现阶段，地方政府举借债务是与我国法律相悖的行为。我国预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。””国务院也曾另有文件规定，除国务院规定外，地方政府不得向社会公开集资，任何形式的有偿集资利率不得超过同期团库券利率。上述各种规定都为控制地方政府实行预算赤字的债务融资提供了法律依据。但是，在实践中，地方基础设施建设资金短缺的压力也使一些地方政府采取规避措施，绕开《预算法》的限制，通过一些同地方政府有密切联系的企业发行企业债券或采用其他方式举借债务，为市政建设融资，以促进经济发展。例如，1999年11-12月，上海市久事公司和上海市城建投资开发公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，全部用于上海市的市政建设：同年7-9月，长沙市发行了1.8亿元债券，所筹资金用于长沙市二环线工程的建设。

2.地方政府举债的原因分析

地方政府债务的长期存在，并保持有增无减的发展势头，具有其深层次的社会和经济原因。

政府和市场关系处理不到位是根本原因。政府和市场的定位，在理论界已十分清晰，但地方政府在实践中依然如故。当前，地方财政支出范围不仅包括公共机构、公共服务等项目支出，而且还包括大量竞争性领域的开支，如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金等。在经济改革中，有相当数量的事业单位已走向市场，收入规模相当可观，但财政仍须对其提供经费。财政支出范围过大、包揽过多等问题还没有得到解决，结果造成应该由财政承担的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，扭曲了分配关系，加剧了地方财政收支的矛盾。如何填补财政空缺，如何为政府的事权提供经济来源，在这样的压力下，我国绝大多数的地方政府选择了与预算法规定相违背的道路——举债。

从总体上看，目前的地方政府大多存在自发寻求融资渠道和变相发债的现象，但融资行为缺乏统一的规范化管理：一方面，地方政府发债融资的行为缺乏明确的法律依据，管理分散，未能建立有效的偿还机制和决策责任机制，存在明显的短期行为：另一方面，低水平的融资方式限制了金融市场的发展，也加大了地方和国家的会融风险。这些问题的存在，不仅大大降低了《预算法》的威信，更重要的是这绘经济的长远发展埋下了隐患。

三、地方预算体系中存在的问题

预算，以经济文件为载体，在形式上表现为一定时期经济发展的计划和安排，是社会经济进程的量化反映。但究其实质，应是一种硬性的具有法律约束力的纲领性文件。预算是财政收支计划，财政即“财”与“政”，是经济和政治的结合，是社会有序发展的整体规划和部署。因此，预算对于我国经济的发展具有至关重要的作用。但实践中，我国的预算，尤其是地方预算却存在着诸多问题。

地方预算是图家预算的重要组成部分，与中央预算具有许多共同性，因此，地方预算中存在的一些闷题是它与中央预算菸有的，也有一些是地方预算特有螽≈。

1.地方预算缺乏严肃性、权威性

地方预算是地方政府对未来一定时期内本行政区域经济发展的数字化的规划，一旦经批准应强制执行，应具有较强的严肃性和权威性。但是，目前我国地方预算编制上缺乏这种特性。

首先，《预算法》自身的不足影响了其权威性。我国《预算法》实施于1995年，时隔十多年，我圜的经济状况发生了很大的变化，预算了：作的理论研究逐渐深入，实践方法也不断更新，方方面面部在随着经济的变化而f=|益科学化和完善化。许多J J=]有的规定和制度已不再适应今R的预算实践，尤其以我国地区差异明显的国情作背景，十年来一成不变的《预算法》更显得不台时宣。要使预算更为科学，就有可能在一定程度上背离《预算法》，久而久之，必然影响《预算法》的权威。

其次，《预算法》本身的一些规定使预算带有了天生的柔性，大大减弱了预算本应具有的刚性特征，使得预算这一对未来的经济发展的严肃地、精心的安排可以在成型之后以其他法律规定不明确的理由予以更改。例如，按照我国的预算编制程序，每年下半年凋整预算，对于既定的预算编制方案可以根据实际的预算支出对预算编制进行相应的调整。但是，对于预算调整的规定又比较笼统，这就使得本应具有极强的严肃性、法律性的预算缺乏了法制性、权威性;使得硬性约束的预算成了具有较大弹性的普通文件。

2.地方预算科学性不足

预算是一种预测估算，它既要符合国家的方针政策和经济发展的客观规律，又要结合各项收入的内在联系，进行科学周密的测算和安排。但是，我国地方政府的预算编制长期以来只是在既定的收支之问安排资金，对未来的分析预测工作不足，且缺乏科学性，并没有将预算编制和经济预测结合起来。

我国地方预算的编制基本是由财政部门一家负责。自1994年我国开始试行零基预算，以量入为出、收支平衡为原则，有效地加强了预算管理，在一定程度上压缩了不必要的开支，但并未解决根本问题。即使采用零基预算，大多地方政府也并未真正理解零基预算的内涵，只是注重定编、定额的表面工作，预算依据不充分、测算方法不科学，致使地方预算中有些定额的设定不尽合理，特别是在一些项目经费的分配上，由于缺乏科学可靠的标准，财政部门往往凭关系、做人情;相关利益部门也往往在预算编制时依靠“勤跑腿”解决本单位的财政经费问题。这样的地方预算人为因素大，抹煞了预算本身的实际意义。

3.地方预算透明性有待提高

预算的透明度应表现在预算编制本身的透明度和对预算编制监督的透明度。目前，我国预算科目设置较为粗糙，除了部分项目外，许多支出项目只有一个大概的数字而已，并不能反映资金的支配过程和具体方向.这是提高预算透明度的首要障碍，也是造成预算监督不力的重要原因。

4.地方预算监督不力

从实践情况看，地方预算监督不力主要表现为：一是，预算审查时间短。我国对预算编制的监督比较简单，3月份开始由人代会讨论预算草案，当月就完成预算的审核。地方预算的审查时间更短，这样短的时间很难对预算进行较为详细的审核，最后阶段人大对预算的审查与监督只能流于形式。“”二是，人大代表预算监督专业性不高。

我国政治制度的特点决定了我国人大代表来自于各行各业，他们肩负着代表广大人民对预算报告进行监督的职责，但绝大部分人大代表由于自身素质的限制对于预算报告不知所云，加之预算报告非常简单，从而导致这一监督环节的作用并没有真正发挥出来，使得看似透明的预算报告其实并不透明。

5.地方预算内容不完整

地方预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。长期以来，我国地方政府财政收入有预算内和预算外资金两块组成，但在财政支出时则主要是针对预算内的资金进行分配。预算外的资金大都留作原单位自用，又没有对其进行有效的管理和监督，使之由经济发展的资源力量变质成了“小金库”。这大大降低了政府财政的宏观调控能力，助长了小团体利益，不利于经济的整体规划和发展。

6.预算资金使用效率不高

在预算执行的过程中，有些部门不依照预算来约束资金分配，而是在使用资金之后，根据自己的使用情况对预算计划进行相应的调整;或是不严格按照预算的宏观部署进行积极活动，例如，把本应用于教育发展的资金，临时用于政府部门所瞄准的并未在预算中列入的经济项目，万一这一项目发展不顺利，不仅浪费了资金，更重要的是妨碍了经济的JJl娇lJ发展。这些现象的存在，导致预算资金使用效率的下降。

四、非税收入的管理不容乐观

1.非税收入的内容

非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金的范畴，长期以来，我国一直使用“预算外资金”概念和口径，在国家正式文件里，最早出现非税收入一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展委员会和改革委员会、监察部、审计署、关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号)的文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。。73非税收入包括预算内的非税收入和预算外的非税收入两部分。预算内的非税收入主要包括国有企业上缴利润，国家能源交通重点建设基金收入和国家预算调节基金收入，各种专项收入，基本建设贷款归还收入，事业收入、公产收入，罚没收入，行政性收费收入等;预算外的非税收入主要指国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金以及由省级人民政府或省级财政、计划部门批准设立的行政事业性收费和基金。这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系，规范政府收入机制上认识的深化。

2.非税收入管理中存在的问题

实践中，我国预算内的非税收入与预算内的税收虽然在管理上都己纳入预算，但对两者的管理程度、力度还存有差别。非税收入管理中存在的问题主要表现为两方面。

第一，预算内的税收和非税收入并未在预算实践中得到同样的重视。第二，预算外的非税收入管理混乱。行政事业性收费等收入被排除在预算外是受客观条件制约而不得不采用的办法。这部分收入稳定性差，收入没有规律，若纳入预算定会影响整个预算的稳定性。而目前我围大多数地方政府财政依然带有浓厚的吃饭财政的特征，预算内收入毕竟是有限的，且由于其管理较为严格，在支配程序上较为复杂，因此，为了本地区的经济发展或是政绩工程完成的需要，地方政府自然会产生增加可支配收入的需求。预算外资金由于具有稳定性差、透明度低等特性，地方政府在使用时，比使用预算内资金具有较大的灵活性和操作的便捷性，无形中扩大了地方政府的财政支出的自主权，为地方经济发展提供了重要的经济保障：而这种自主权也在一定程度上激励地方政府或部门扩大预算外资金数量和内容的欲望。

现今，我国预算外资金的管理本身就较为混乱，且调控力度比较弱，不仅削弱了财政的宏观调控能力，尤其是由于对其管理不善所引发的诸多问题更促成了预算外资金管理混乱的恶性循环。

五、完善地方预算权的法律对策

(一)统一地方财权和事权

1.明确财权和事权统一的基本原则

改革、完善地方政府财权、事权的配置问题，应坚持以下原则：

(1)法制原则。我国的发展目标是实现法治国家，社会主义市场经济是法制经济。因此，法制是规范和约束一切经济和社会活动的基本原则。在完善地方预算权的过程中，地方政府财权和事权的配置是基础，应当从法律上对这一关系地方预算权合理运行的重要问题进行界定。不仅要明确规定各级政府的事权划分，也要将相关的财权配置列入法律条目，从而为地方预算权的执行提供相关的法律依据。

(2)市场优先、政府补充原则。政府的工作应定位在弥补市场失灵、保证公共产品有效供应的职责上。要分清政府职责，就要首先明确市场可以做什么，在市场和政府之间做出明确的职责划分，确立“市场可以解决的由市场解决，市场解决有困难的由政府帮助解决。市场不能解决的才由政府出面解决”的思想，明确政府的职能即纠正市场缺陷，弥补市场失灵。真正转变政府职能，合理确定政府职责范围，为地方预算确立合理的选择方向。

(3)发挥地方民主性、尊重地方多样性原则。各级政府的事权所涉及的内容与本地人民的生活密切相关，因此，在事权不确定的情况下，应充分听取人民的意见，可以通过设立公玎听证、咨询等程序，有效吸纳人民的良好建议。此外，由于我国地域外广阔，地区之间的差异，尤其是经济差异较大，东部沿海与中西部经济水平和社会发展的巨大差异，决定了不同地区对公共服务的不同需求和偏好，这不仅影响了地方政府提供公共服务的能力，也决定了地方政府提高公共服务的不同方向。因此，地方事权的确定，应因地制宜，而不应千篇一律、忽视区域差异。

(4)事权和财权配套原则。事权和财权是密切联系的，事权和财权的配置应当相对称。在合理确定事权的同时，应当理顺财税若系，合理划分收入，提高各级地方政府的财力自主程度。

2.统一事权和财权配置的具体措施

(1)应根据公共产品姐眭质准确划分各级政府事权。全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由地方政府提供，在地方政府管辖范围之内的事务由地方政府管辖，超出地方政府管辖范围的事务，由中央政府出面协调。做好这项工作的前提是要明确全国性公共产品的界定。应当以受益来划分。对受益范围属于全国的或跨区域的，应由中央政府提供，而受益范围属个别行政区域的公共产品，则应由地方政府负担。

(2)建立符合我国现阶段国情的税收立法权，为财权配置奠定基础。我国税收立法权的配置，应当实行以中央政府为主、地方政府为辅的原则。税收是一国经济收入的重要组成部分，对一国经济发展、社会稳定具有重要意义。中央应保持对税收立法权在一定程度上的控制。但是，由于各地经济发展存在差异，一定税种在不同地区有极不相同的经济作用，而且，各地经济水平不同，对统一税种的起征点、税率等也不宣千篇一律。因此，应赋予地方政府相应的立法权。这样，不仅可以节约法律资源，而且能使税收立法符合各地经济发展的需要，避免立法统一但不符合地方实际的状况。

(3)颁布规范性文件，为地方政府事权和财权的配置模式提供法律依据。目前，各界都在强调要统一地方的事权和财权。以笔者之见，首先应以较高阶位的规范性文件明确地方事权到底应包括哪些内容。这样，既可以为地方的政府活动提供明确的法律引导，避免政策性规定约束不力的情况：同时，以法律的强制性规定确定地方政府的事权和财权，也可以避免政府之问争夺税源或推诿经济建设责任的现象，从而提高社会发展的效率：而且，可以为社会监督政府行为提供依据，以防止地方政府越权行事或不作为现象的发生。

(4)阱一定的事权为基准，确定相应的预算权和财权，以提高地方发展经济的积极性。有一定的事权就应有一定的财权，有财权的保障，事权才有意义。地方政府的财权，主要表现为地方政府的税收权力，这一权力的范围在相关文件中已有具体规定。财政收入总是一定的，而目前地方政府的事权却通常超过了它的财权，地方财政预算支出供给范围相对其预算收入过于宽泛，使得地方政府的财力无法满足本地区经济发展的需要，不利于地方政府预算资金的集中利用，从而限制了公共产品服务的有效提供。因此，应在合理确定地方政府事权的基础上，保证财力的积极配合。增加一定的事权，就要解决相对应的资金问题，纠正以往给任务不给钱，下订单不付账的问题。只有使地方政府的事权和财权统一了，才能改变政府难办事的局面，才能真正提高地方政府工作的积极性。

(5)对地方财权和事权行使的监督问题。强调财权与事权相统一的前提是，要求地方政府严格按照事权的范围合理利用财权，以真正发挥政府的职能作用。但是，有权力的地方就很有可能存在滥用权力的现象，尤其是这样的权力又被给予了一定的经济支持，对于这样的权力的监督就显得尤为重要。因此，应充分发挥人大代表对地方政府工作的监督作用，加大监督力度，并调动社会监督力量，保证地方政府财权的行使、事权的实现能够符合人民的根本利益。

(二)促进地方发债融资合理发展

1.理论依据

提供公共产品或公共服务是市场经济条件下政府最重要和最基本的职能。公共产品，按J暇受益范围划分，可分为全国性公共产品和区域性公共产品。我国地域辽阔，不同地区的人民之间对区域性公共产品的要求内容和程度是不同的。地方政府对于了解本地居民的偏好方向具有极大的优势，因此，由地方政府来提供区域性公共产品较为合适，但繁杂的公共产品的提供任务使得地方政府的既有收入远不能负担，因此，应寻求一种合理渠道以解决地方政府在经济发展中的资金短缺问题。。"para" label-module="para">

(1)赋予地方政府举债权，是落实地方财政的必然要求。地方政府的公共职能是多方面的，且随着市场经济的发展和人民生活水平的提高，地区居民对区域性公共产品的要求内容越来越多样化，水平也越来越高。但实践中不允许地方政府举债，而只能通过地方性的税收和地方性收费来提供地区经济发展的资金来源，这远远不能满足地方的各项支出，故从促进经济顺利发展的角度讲，应该给与地方政府一定的举债权，以保证地方经济发展具有强大的财力支持。

(2)赋予地方政府举债权，有利于缓解中央政府的经济压力，促进地方经济发展潜力的开发。借鉴国际的成功经验，各个实行分税分级财政体制的国家大都赋予地方政府举债权.既调动了地方政府的积极性，缓解了地方经济发展的资金压力，促进地方经济的个性化发展，充分开发了地区经济的优势和潜力，也有效减轻了中央政府的经济压力。

(3)赋予地方政府举债权，有利于完善我国金融市场、金融体系并健全宏观经济调控体系。地方政府举债的主要方式是发行政府债券。我国目前的债券市场主要存在国债、政策性金融债和少量的公司债。地方政府债券安全性较国债低，但比公司债高：其收益率应较国债高，而较公司债低。可以说，地方政府债券将为投资者提供一个安全性较高和收益稳定的投资品种，更易于吸引资金。

发达国家的经验表明，货币政策是以金融体系为依托的，没有健全的金融体系，就谈不上良好的传导机制。我国金融体系和资本市场的不完善，突出表现在地方政府债券或机构债券市场发育不充分。因此，从完善我国金融体系和货币政策传导机制的考虑出发，应该促进并采取措施逐步培育我国地方政府债券的市场。

2.地方发债融资应遵循的基本原则

第一，偿债能力原则。地方政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相一致。这就要求地方政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测，慎重权衡发债的规模，并且须经同级立法机构的审议批准。

第二，效益原则和谨慎原则。地方政府在发债筹资时，必须充分考虑资金的使用效率。为谨慎的防范风险起见，我国在现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出，而不能以平衡经常性收支赤字为目的，经常性收支的缺口只能由地方政府通过其它的增收节支的办法来解决。但要承认，这单所说的效益包括直接效益和间接效益。直接效益是指项目自身所能产生的经济效益;间接效益是指该项目本身经济效益不明显，但通过其它方面可以表现出来。地方政府发债筹资以后，必须确保这些资金投资于能产生效益的项目上。

第三，债务统一管理原则。整个政府体系的举债总量需要由中央政府做统筹控制，以规避各地方分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。这就需要建立明确的、有效的中央审批制度。按照债务统一管理的原则，应考虑在中央级设立公债管理委员会，负责通盘设计全国范围内公债(包括国债和地方债)的规模和发行进度，并从事全国地方债务的统筹协调与监管工作。除审查各地的债务发行规模外，还要对地方公债发行、使用、还本付息等操作进行监督和检查。对各地债券应组织实旌必要的信誉评缎并适时公布，以促使地方政府严格遵守法律和制度的规定，保持良好的发债业绩和记录。

根据《预算法》的相关规定，地方预算管理的内涵包括以下三个方面：

1．地方预算管理的主体包括各级人民代表大会及其常委会、国务院以及其他地方各级政府以及各级财政部门。其中各级人民代表大会及其常委会主要负责行使地方预算管理的监督职能；国务院以及其他地方各级政府主要负责行使地方预算管理的计划、执行职能；各级财政部门主要负责地方预算的编制和具体组织。

2．地方预算管理的对象是预算资金。地方预算管理工作是围绕着预算资金的筹集和使用进行的，但是，对地方预算资金的管理同时也是对地方国家物资的管理，不能仅仅就资金而论资金，而需要积极研究与预算资金运用相关的各种关系，并根据预算管理的目标开展工作。

3．地方预算管理的目标是保证预算资金的有序和高效运行。保证预算资金的有序运行是指使预算资金的运行符合经济发展的规律。保证预算资金的高效运行是指在预算资金有限的前提下，使预算资金的分配和使用取得最大的经济效益和社会效益。

西方市场经济国家推行预算管理已经有近200年的历史。它们已经摸索出一套适应市场经济要求的管理方法和体系，对我国正在进行的预算管理改革具有重要的借鉴意义。以下从预算管理机构的设置、预算的编制、预算的执行、预算监督四个方面来简单介绍国外地方预算制度的一些做法。

1．预算管理机构的设置

(1)地方财政预算的编制机构。一般分两种形式：一是特设的专门预算编制机构。如美国设立总统预算管理办公室，独立于财政部之外，直接向总统负责，其主要的职责是编制支出预算。财政部只负责编制收入预算，整个预算的编制工作则交给特设的预算机构。这样的目的是为了保证支出预算和收入预算的客观性，以避免财政部门统编预算时可能带来的问题。另一种是隶属于政府部门的专职预算编制机构。由财政部门负责预算的编制。

(2)预算草案的审批机构。实行单一制的国家，可以直接批准预算；实行两院制的国家，下议院在审批预算时比上议院具有更大的权力，拥有预算先议权和最后批准权。在预算的构成上，实行单一制的国家，国家最高权力机关批准中央预算和地方预算；实行联邦制的国家，政府的预算分为联邦、州和地方预算，各级权力机关只负责批准本级政府预算，不审批下级的预算。

(3)预算执行机构。包括预算收入、支出和出纳机构。收入执行机构是税务机关；支出执行机构是财政部门指导下的政府预算单位；出纳机构是国库，国库的设置分别是独立国库制和委托国库制。

(4)预算监督机构。有三种形式：一是议会直接监督；二是审计部门监督，独立于行政部门之外；三是财政部门监督。

2．预算的编制

(1)编制期限。国外的预算编制时间普遍较长，一般从年初就开始下一年度的预算编制，到预算得到批准，有近一年的时间。

(2)预算收支科目。预算收支科目的细化是预算管理和提高预算透明度的重要基础工作，科目越细，越便于监督。美国的预算支出科目有1300多个，法国预算类科目1100多个。

(3)国外通常按照部门编制预算，一个部门的支出反映在一本预算上，有利于财政部门掌握和监督各个部门的预算资金情况。

(4)普遍采用零基预算。要求对每一个计划项目作系统的评估和审查，并以其成果绩效以及成本为基础，排列预算支出的优先顺序。

(5)普遍采用复式预算。将预算内的全部财政收入和支出按照经济性质进行划分，分别汇集编制成两个或者两个以上的预算。它不仅适应于资金分配格局的变化，而且可以对每一项目进行成本收益的分析和控制，可以反映预算平衡状况和出现赤字的原因。

3．预算的执行

预算的执行是预算管理的关键，关系到编制的预算能否变成现实。一般地说，各国年度预算经立法机关批准后即具有法律效力，各部门必须严格执行。但是，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收人，使得原来批准的预算发生变更的，必须经过与审批预算相同的程序。同时，国外预算管理资金普遍采用国库单一账户制度。国库集中管理资金集中支付，政府预算审批后，预算单位安排购买商品和劳务后，由银行清算系统从国库单一账户划拨资金。

4．预算的监督

健全的法律体系是确保预算监督的关键。国外通常从预算的编制、审批、执行到监督的每一个环节都有明确的规定。如，法国规范预算的法律包括《宪法》、《财政法》，每年国会还会通过年度的《预算法案》，以法律的形式对各项支出做出明确的规定，使各个部门的每项预算收支收到法律约束。同时，各国普遍建立专门的监督机构，监督预算的编制和执行。比如，法国建立了财政监察专员制度和财政公共会计制度进行预算监督检查，前者负责对预算支出进行检查监督，后者主要负责执行支付。检查的方法也是多种多样，比如成本收益方法，瑞典的监督重点就是对预算各部委的具体工作成效来监督。2100433B

1．编制前的准备。《预算法》第三十五条规定：“国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。”即由国务院确定下一年经济发展计划，并向省、自治区、直辖市政府下达编制下一年预算草案的指示，提出编制草案的原则和要求。

2．地方预算的编制。《预算法》第二十四条规定：“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。”第三十六条规定：“省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。”第三十七条规定：“县、自治县、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”“县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”可见，我国地方预算的编制主要由各级人民政府及其财政部门负责。

3．地方预算的审查和批准。《预算法》第三十八条规定：“国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。”第三十九条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。”第四十条规定：“乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。”“县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。”第四十一第九童地方预算管理条规定：“国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第四十条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。”第四十二条规定：“各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。”可见，我国的地方预算的审查和批准由各级人民代表大会及其常委会负责。

4．地方预算的执行。《预算法》第九条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”可见，经过各级人民代表大会批准的预算是具有法律效力的。第四十三条规定：“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。”第四十五条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”第四十七条规定：“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。”

5．地方预算的调整。所谓地方预算的调整，是指经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。我国《预算法》第五十四条规定：“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。”“县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”第五十八条规定：“地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。”

6．地方预算的决算。通过编制地方预算的决算，能够对地方预算执行情况进行总结和分析，为提高今后的地方预算管理水平创造条件。《预算法》第五十九条规定：“决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。”第六十条规定：“编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。”第六十二条规定：“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案、报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。”