集体土地所有权概念分析及历史沿革

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，中华人民共和国的基本经济制度是生产资料的社会主义公有，即全民所有制和劳动群众集体所有制，集体所有制经济是我国公有制经济的重要组成部分。我国集体所有权是指农民集体对集体财产享有的占有、支配、使用、收益和处分的权利，它是劳动群众集体所有制在法律上的体现。 集体土地所有权属于集体所有权的一种，在我国是指以地域界定的一定范围的集体——主要是村，也可能是村民小组或乡镇——对集体土地所享有的占有、支配、使用、收益及处分的权利。

集体土地所有权是在1949年新中国成立之后逐步发展形成的。1952年土地改革基本完成后，互助合作运动开始在全国范围内开展，之后发展为初级农业生产合作社，农民以土地入股，合作社获得土地的经营决策权，农民的土地所有权转化为合作社社员权，农民通过参与合作社的决策和经营、劳动而实现其土地所有权。1956年，伴随着社会主义改造，中国掀起了农业合作化高潮，开始建立高级农业生产合作社，农民的土地所有权不再表现为对合作社的土地入股，农民转而成为拥有土地所有权的合作社集体的成员。1958年的人民公社化运动，以“一大二公”的方式否定集体所有制，对生产力造成了一定程度的损害，遂实事求是地退回“三级所有，队为基础”的集体所有制和土地集体所有权。土地集体所有权的主体在南方地区主要是生产队，在北方地区主要是生产大队；也有部分土地属于公社所有。改革开放后，在农村开展了集体土地的家庭承包经营，但集体土地所有权制度没有改变； 不同的是，生产队、生产大队、公社改称为村民小组、村、乡镇；政社合一的人民公社被作为单纯基层政权组织的乡镇所取代，原公社所有的土地转为乡镇管辖范围的社区集体所有，由乡镇集体经济组织或乡镇政府代表该社区集体行使所有权。1982年《宪法》第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这种土地所有权关系至今未发生变化。因此，集体土地所有权是我国基本的土地所有形式之一，是伴随着合作化运动、人民公社运动而形成的一种所有权形态，为《宪法》以及《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）等法律所确认和规范。 综上，集体土地所有权并非国家土地所有权的派生物，而是与国家土地所有权平行、平等的一种所有权形式。

集体土地所有权性质分析

关于集体土地所有权的性质一直存有较大争议，具有代表性的观点主要有以下几种：

（1）集体土地所有权是一种由“农村集体经济组织”“农村集体经济组织法人”或“农村劳动群众集体经济组织”享有的所有权，农民个人不享有所有权。

（2）集体土地所有权是集体组织全体成员的共有权。集体所有权既不是属于集体企业所有，也不是由集体组织作为法人享有所有权，而是指集体组织全体成员共同对集体财产直接享有的所有权，其主体是集体组织的全体成员，而不是集体组织法人，集体所有权是集体组织成员的共有权。

（3）集体土地所有权是总有的。这又分为传统的总有和新型总有。传统的总有是指由一定的团体对土地享有管理职能，而由其成员享有土地的收益功能。新型总有是指一定的农民集体范围的成员，以其组成之团体对集体财产依法按照“平等自愿，议决一致”原则拥有、使用、收益和处分的权利，以及集体成员对集体财产收益的权利。

（4）集体土地所有权是新型的合有权。此种观点认为普通法之合有权制度与我国集体土地所有权制度具有内在的一致性，是完善我国集体土地所有权制度的理想模式。普通法上的合有是由日耳曼法的总有与合有融合演化而来，是指数人平等地、永不分割地对不动产整体所享有的所有权，其中若有合有人死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他合有人的一种共有权制度。

（5）集体土地所有权是集体组织所有与新型总有的内在融合。这是一种折中的观点。我国农村集体土地所有权可以从两方面加以定性：从外部关系来看，其性质为集体组织所有；而从内部关系来看，则为一种新型的总有。

（6）集体土地所有权是村、村民小组、乡镇的所有权。村、村民小组、乡镇是事实上的土地所有者，因而法律应该赋予其民事主体的地位。

（7）集体所有权是“个人化与法人化的契合”。集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。

《物权法》第59条第1款规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，与之前法律规定的“集体经济组织所有”相比更符合我国土地集体所有权的理论和实际。需要强调的是，成员集体所有不是集体成员所有，二者有着本质的区别；所有权的本质是排他性支配，所以在土地集体所有权的定义中应加上“支配”权能。

基于我国集体土地所有权制度的历史发展和实践考察，集体土地所有权具有以下4个特征：

集体土地所有权主体具有社区性特征

《物权法》第60条对土地集体所有权的行使作了具体规定，即：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。该条对土地集体所有权及其行使作了最准确、恰当的规定。

集体土地所有权的主体与行使集体土地所有权的主体不是同一概念，土地集体所有权的主体只能是按一定地域范围界定的社区，即村、村民小组或乡镇，因而具有社区性；土地集体所有权主体的成员是不特定人，通常是以户籍为标准加以认定。当然如前所述，在乡镇层面没有集体经济组织的情况下，应由乡镇政府代表乡镇社区行使土地集体所有权，此时乡镇政府代表的不是政权，而是本乡镇社区范围内的农民集体。

集体土地所有权客体为国有土地之外的其他土地

根据《土地管理法》的规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地、自留地、自留山也属于农民集体所有。农民集体所有的土地可以分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面用地等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，主要包括乡（镇）村企业用地、工矿用地、乡村公益事业用地和公用设施用地、旅游用地及农村宅基地。

集体土地所有权农村集体土地依法实行用益物权制度

根据《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《物权法》等的规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于集体建设用地以及村民宅基地，依法实行建设用地使用权制度。

集体土地所有权集体土地所有权的权能分离

实行家庭联产承包责任制以后，我国农村逐步按照所有权的内在规律，建立起权能分离的集体土地所有权制度。

在土地集体所有权和承包经营权分离的基础上，将承包土地流转给种粮大户、农民合作社、农业企业等，由后者依法取得土地经营权，实现了农村集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”。

中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，从而与国有土地一样，实现土地所有权与使用权、承租权等的分离。农村集体建设用地既可由本集体成员或经济组织开发使用，也可出让给本集体之外的组织或企业，以及本集体以土地使用权作价入股、联营等方式与本集体之外的组织或企业兴办企业。

集体土地所有权集体土地所有权的确权登记颁证

（1）农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

（2）农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

（3）通过承包合同网签管理系统，建立承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。

（4）通过流转合同鉴证、交易鉴证等方式确认土地经营权。

（5）确认林地、草原的所有权或者使用权，水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的规定办理。

集体土地所有权集体土地所有权的保护

集体所有的财产是我国社会主义公共财产的重要组成部分，受国家法律的保护。《宪法》规定的社会主义公共财产神圣不可侵犯，包括集体所有的财产。《物权法》第63条第1款明确规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。

我国民法保护所有权的方法，如确认产权、返还原物、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等也适用于保护集体土地所有权。除民事责任外，必要时还应根据侵犯集体财产的不同程度和情况，另行追究行为人的行政责任或刑事责任。为了维护集体土地所有权、保障农民的合法权益，《物权法》规定了农民集体成员享有民主管理权、知情权和撤销权。这些权利可以保证集体土地所有权、农民集体、集体经济组织或集体成员利益受到侵害时，相关主体采取包括诉讼在内的救济手段维护自己的土地权益。

集体土地所有权对集体土地所有权的限制

集体土地所有权主体有权对集体土地进行占有、支配、使用、收益和处分，但集体土地所有权依法也受到限制。最重要的限制是集体土地所有权不得交易、转让，以及土地用途管制，任何人都不得非法改变集体所有土地的用途。

国家严格限制耕地转为非耕地，实行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度：集体土地也不可进行商业性房产的开发建设和对外销售。

集体土地所有权集体土地的征用

（1）集体土地征用是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。

（2）土地征用方案依照法定程序批准后，由被征用土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地主管部门会同有关部门，根据经批准的土地征用方案，拟定征地补偿、安置方案，并在被征用土地所在的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。

（3）征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用城市郊区的菜地，用地单位应按国家有关规定缴纳新菜地开发基金。

（4）土地补偿费归土地所有权人所有，地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。须切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，以防止少数人在土地征收中私相授受、谋取私利。征地补偿、安置费的分配，应经2/3以上的集体成员或2/3以上的村民代表同意。

1.《中华人民共和国土地管理法》

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》

3.《中华人民共和国物权法》

农民集体土地所有权占有权

占有权，是指特定的农民集体或农民集体土地所有者代表对于农民集体土地为管领的事实。换言之，占有为所有权的事实的权能。行使物的占有权是行使物的支配权的基础与前提条件。但与此同时，作为所有权的一项独立权能，占有权于一定条件下又可与所有权分离。当占有权与所有权分离而属于非所有人时，非所有人享有的占有权(合法占有时)同样受法律保护，所有人不能随意请求返还原物，回复其对所有物的占有。当非所有人的合法占有权被他人侵夺时，他也可以基于所享有的占有权请求侵夺人返还原物。

根据所有物是否由所有人占有，占有可以分为所有人占有和非所有人占有、事实上占有和法律上占有；根据非所有人占有是否合法，占有可以分为非所有人合法占有和非所有人非法占有。

农民集体土地所有权使用权

使用权，是指依农民集体土地的性能或用途，在不毁损所有物本体或变更其性质的情况下对物加以利用，从而满足生产生活需要的权利。按照经济学理论，物之有使用权乃在于物之有使用价值。因此，行使使用权，在本质上就是实现物之使用价值的手段。使用是直接行使于物上的行为，一般应以对于物之有占有为前提。使用可以分为所有人使用和非所有人使用，也可以是有偿的或无偿的使用。同时，非所有人使用又可以分为非所有人合法使用和非所有人非法使用，但非法使用他人财产，应当依法承担相应的法律责任，返还财产，恢复原状或赔偿损失。

在农民集体土地所有权之使用权方面，其使用权呈现不完全性，表现在：(1)集体土地只能用于农业生产或乡(镇)村建设用地等与集体密切相关的建设中，而不能用于对于可产生巨大经济效益的房地产开发等。(2)国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地。(3)国家对耕地实行特殊保护制度，严格控制耕地转为非耕地。

农民集体土地所有权收益权

收益权，是指收取由原物产生出来的新增经济价值的权利。所谓新增经济价值，包括由原物派生出来的果实以及因利用原物进行生产经营活动而产生的利润或收益等。从所有权制度产生以来，收益权从来就是所有权的一项重要权能。但在现代市场经济条件下，收益权也完全可以与所有权分离。概括起来，主要有三种形式：(1)所有人与经营人订立契约，在让与资产占有权、使用权、处分权的同时，让与部分收益权，保留部分收益权，从而与经营人按一定比例分享资产的利益；(2)所有人让与占有权、使用权和部分收益权，保留处分权与部分收益权；(3)在一定期限内让与占有权、使用权和全部收益权，而保留处分权。

在农民集体土地所有权之收益权方面，其收益权也是不完全的，农民集体作为所有人却对其土地上房地产开发等使用的收益不享有收益权(因需先变集体土地为国有土地，然后方可出让用于房地产开发)。

农民集体土地所有权处分权

处分权，是指依法对物进行处置，从而改变物的命运的权利。处分权为所有权内容之核心，通常，处分权只能由所有人享有。处分分为事实上的处分和法律上的处分。事实上的处分，指对标的物进行实质上的变形、改造或毁损等物理上的事实行为。法律上的处分，指就标的物所有权加以移转、限制或消灭，从而使所有权发生变动的法律行为。

在农民集体土地所有权之处分权方面，其处分权是不完整的：(1)集体对土地不得买卖、抵押或以其他形式非法转让；(2)集体虽可以让渡土地所有，一般只能通过土地征收程序让渡给国家(《土地管理法》 第2条第4款规定国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收)；(3)集体土地追及力受限制。“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”(《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条)；(4)集体对土地的事实上的处分权也受限制，如违反法律规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒摸化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。

农民集体土地所有权排除他人干涉

排除他人干涉权

所谓排除他人之干涉，指所有人排斥并除去他人对所有物的不法侵夺、干扰或妨害。由于排除他人干涉的权能只在受到他人不法干涉时始能显现，否则即隐而不彰，故学说又称其为所有权的“消极权能”。

农民集体土地所有权其他土地权利

地役权

地役权，是指土地所有人为使用自己土地的便利而使用他人土地的权利。在地役权关系中，为自己土地的便利而使用他人土地的一方称为地役权人(又称需役地人)，将自己的土地供他人使用的一方称为供役地人；因使用他人土地而获便利的土地为需役地，为他人土地的便利而供使用的土地为供役地。

在农村中，地役权包括通行地役权、取水地役权、排水地役权、眺望地役权等。

农村土地发包权

农村土地发包权，是指发包方(农村集体经济组织或村民委员会以及村民小组)把农村土地使用权发包给承包方经营的权利。

农村土地出租权

农村土地出租权，是指出租方把农村土地使用权有偿交给承租方经营的权利。

农村土地入股权

农村土地入股权，是指投资者或股东把农村土地使用权投入土地股份合作社经营的权利。

农村土地回收权

农村土地回收权，是指农村集体经济组织或村民委员会以及村民小组在合同期满后收回其发包、出租、入股的农村土地使用权的权利。即土地所有权中的回归力。

物上请求权

物上请求权，也称物权的请求权，是指当物权的圆满状态受到妨碍或有被妨害之虞时，物权人为了排除或预防妨害，请求对方为一定行为或不为一定行为的权利。

我国现行法之上的物权请求权包括排除妨碍请求权、返还请求权和消除危险请求权。

抵押权

抵押权，是指债权人对债务人或者第三人不移转占有而供作债权担保的特定财产，于债务人不履行债务时，得就该财产的变价优先受偿的权利。

目前，可用于抵押的农村集体财产，包括：①其他方式承包的物权性质土地承包经营权(如“四荒”的承包经营权)；②乡(镇)、村企业占用范围内的土地使用权(与乡、村企业的厂房等建筑物同时抵押)；③尚未与土地使用权分离的农作物和林木(不得将与其尚未分离的土地使用权一并抵押)。

所有权之限制

所谓所有权之限制，是指禁止或限制作为所有权积极权能或消极权能之一面或数面，从而使所有人因此受一定之拘束，并负一定的义务。

农民集体土地所有权之限制，包括：①所有权人行使所有权不得妨碍社会公共利益和其他公民的合法权益；②所有权人行使所有权必须符合法律为保护特殊利益作出的具体要求，如环境保护、维护生态平衡；③征收农民集体土地变为国有土地；④所有权人负有忍受义务，如承担供役地义务。

受国家土地用途管制之限制

具体体现在：①严格限制农用地转为建设用地；②对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为非耕地；③国家实行基本农田保护制度。

受国家农地发展权之限制

农村土地从任意性利用转为保护性利用后，为保护耕地和生态环境，确立农地发展权应成为属于国家的一项新的财产权利。

农地发展权是一项独立的财产权，它的权源是国家主权。为保护耕地，防止有关组织或部门任意变更农地为非农建设用地，国家直接行使主权性财产权，除确要变更土地使用性质的，由国家按照国民经济发展计划和土地利用总体规划，依法定程序予以释放外，对使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权。

设立农地发展权制度是严格有效地保护耕地的需要，是统一协调全国土地的利用与保护、整理与建设的需要；是保护农民利益，调整农民生产积极性，促进土地规模经营的需要。

农村土地承包、租赁、股份之限制

农村土地承包、租赁、股份后，农村土地所有者一般只保留所有权中的处分权和部分收益权，因而约束了农村土地所有者对其所有物的支配力。如在农村土地上设定了农村土地承包经营权后，对该土地上的使用收益即由农村土地承包经营权人在一定期限内独立排他地进行，而不受土地所有人的干涉。

受特别法律之限制

根据《矿产资源法》和《文物保护法》之规定，农民集体土地不能包括地下矿藏(甚至地表矿藏)、埋藏物、隐藏物和文物。

(1)它没有一个全国范围内的统一主体。现阶段农村集体土地所有权的主体具有多样性，其形式有以下三种：①乡(镇)农民集体、②村农民集体、③组农民集体。

(2)农民集体土地所有权的客体具有广泛性。依《民法通则》、《土地管理法》和《土地管理法实施细则》规定，农民集体土地所有权的客体范围包括：其一，农村和城市郊区的土地(法定属于国家的除外)；其二，集体所有的耕地；其三，集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所占用的土地；其四，集体所有建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育设计所占用的土地；其五，集体所有的农林牧渔场以及工业企业使用的土地；其六，农民使用的宅基地、自留山、自留地。

(3)农民集体土地所有权权能的不完全性。在使用权能方面，集体所有的土地不能用于房地产开发；在收益权能方面，由于集体所有的土地必须先由国家征收转变为国家所有后方可出让，这就使得本应属于集体所有权的收益权能受到限制；在处分权能方面，对土地的法律处分本属土地所有权的一项权能，而集体土地所有权的处分权能受土地征收制度限制。可见，农民集体土地所有权受种种限制，呈现出明显的不完全性。

(4)农民集体土地所有权法律保护的相对性。一方面土地若不能证明为集体所有，即推定为国家所有，显然，国家土地所有权采取绝对保护。另一方面，农民集体土地所有权的追及力是相对的，即《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。而国有土地所有权的追及力是绝对的。

(5)农民集体土地所有权移转中的单向流出性。即只能变集体土地转归国家所有，不允许变国家地转归集体所有，且可见，集体土地所有权的客体只减不增。

(6)农民集体土地所有权行使的特殊性。农民集体的全体成员行使土地所有权存在特定困难，目前主要由农村集体经济组织(即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织、组农村集体经济组织)行使农民集体土地所有权或村民委员会以及村民小组代行使农民集体土地所有权。