第七条　农村公路规划应当根据当地农村经济社会发展和社会主义新农村建设的需要编制，与干线公路网相衔接，与镇总体规划、乡规划、村庄规划等规划相协调。

农村公路规划应当按照省交通主管部门制定的农村公路规划编制办法编制。

第八条　县道、乡道规划的编制和审批，按照《中华人民共和国公路法》的相关规定办理。村道规划由县（市、区）交通主管部门协助乡（镇）人民政府编制，征求同级有关部门意见后，报县（市、区）人民政府批准，并报设区的市交通主管部门备案。

经批准的农村公路规划确需修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。

第九条　县道、乡道的命名和编号由省交通主管部门按照国务院交通主管部门的有关规定确定。

村道的命名和编号由设区的市交通主管部门按照省交通主管部门的有关规定确定。

第十条　县（市、区）交通主管部门应当按照农村公路规划，结合本地实际提出年度建设建议计划，经县（市、区）人民政府同意后，由设区的市交通主管部门汇总、审核，并报省交通主管部门。

省交通主管部门应当会同省发展和改革、财政等有关部门，根据全省农村公路发展需求，下达年度建设计划。

第十一条　农村公路建设应当按照国家和省有关规定进行，并满足相关技术标准。

新建、改建县道应当达到三级以上公路标准；新建、改建乡道应当达到四级以上公路标准；新建、改建村道应当达到省交通主管部门确定的标准。

单车道的农村公路路肩应当在建设时同步硬化。农村公路上的桥梁应当与公路同步建设。

第十二条　农村公路建设单位应当按照规定编制、报批环境影响评价文件。

第十三条　农村公路交通标志、标线等安全管理设施的设置标准由省交通主管部门制定。

新建、改建县道、乡道，应当按照技术标准同步设置交通标志、标线等安全管理设施；新建、改建村道，应当在危险路段设置交通警示标志。未按照标准设置安全管理设施的农村公路，不得通过竣工验收和投入使用。

农村公路与国道、省道相交的，应当按照技术标准设立减速让行或者停车让行标志。

第十四条　农村公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则，具备条件的，应当利用原有土路基、桥梁，减少地面建筑物、构筑物和地下管线等设施的拆迁。

第十五条　县（市、区）、乡（镇）人民政府应当建立完善农村公路建设质量管理体系。

交通主管部门应当加强对农村公路建设质量的技术指导和监督检查，建立有效的监督管理机制。

第十六条　农村公路建设应当按照国家和省有关规定进行招标。农村公路建成后，应当经省交通主管部门认定，并按照国家有关规定进行交、竣工验收，验收合格后方可交付使用。

第二十五条　县（市、区）交通主管部门委托的公路管理机构负责县道、乡道的路政管理，依法查处违法行为。

乡（镇）人民政府、村民委员会以及农村公路沿线单位、个人，应当支持配合公路管理机构做好农村公路路政管理工作。

第二十六条　乡（镇）人民政府应当组织村民委员会以及村道沿线的单位、个人开展村道的路产路权保护工作；对村道造成损坏的，应当向乡（镇）人民政府赔偿。

第二十七条　在农村公路上以及农村公路边沟（截水沟、坡脚护坡道、硬化路面）外缘起不少于1米的范围内禁止下列行为：

（一）摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物；

（二）打谷晒场、漫路灌溉、作业种植、焚烧秸秆等废弃物、堆粪沤肥、撒漏污物；

（三）利用农村公路桥梁进行带缆、牵拉、吊装等施工作业，设置不符合标准的高压电力线和易燃易爆的管线；

（四）在农村公路桥梁桥孔内堆放易燃易爆物品、明火作业、搭建各类设施；

（五）大型、超载、超限车辆在四级及四级以下农村公路上行驶；

（六）车辆在运输货物着地的情况下行驶；

（七）损坏、擅自移动、涂改农村公路附属设施；

（八）其他损坏、污染农村公路和影响农村公路畅通的行为。

第二十八条　村道从公路边沟外缘，没有边沟的，从公路坡脚线外缘；没有公路坡脚线的，从公路硬化路面边缘1米外起，不少于3米的范围内，为村道建筑控制区。

在村道建筑控制区内，除公路防护、养护需要和必要的农田水利、电力、通讯、供水等设施建设外，禁止修建建筑物或者构筑物。在村道建筑控制区内埋设管线、电缆设施的，应当接受乡（镇）人民政府的管理。

第二十九条　村民委员会应当按照乡（镇）人民政府的要求，指定专人对村道进行定期巡查，及时制止侵害村道路产路权的行为，发现违反本办法第二十七条第（三）、（四）、（五）、（六）项规定的行为，以及擅自挖掘村道和在村道建筑控制区内修建建筑物或者构筑物的，应当及时向县（市、区）公路管理机构报告，由县（市、区）公路管理机构依法处理。

第三十条　任何单位和个人不得擅自占用和挖掘农村公路。确需占用、挖掘、穿（跨）越县道、乡道的，按照《中华人民共和国公路法》、《江苏省公路条例》等法律、法规、规章办理。确需占用、挖掘、穿（跨）越村道的，应当接受乡（镇）人民政府的管理。

第三十一条　因挖掘、占用、穿（跨）越、超限行驶农村公路等行为给农村公路造成损坏的，应当依法承担赔偿或者补偿的责任。对收取的农村公路路产损失赔偿、补偿费应当按照规定用于农村公路路产的恢复和路权的维护。

第十七条　农村公路养护遵循预防为主、防治结合、专业养护与村民维护相结合的原则，按照国务院和省交通主管部门制定的有关技术规范、标准进行养护，使农村公路经常处于良好的技术状态。

县（市、区）公路管理机构、乡（镇）人民政府应当按照国务院和省交通主管部门规定的公路养护质量检查评定办法评定路况，定期报送路况数据。

第十八条　县（市、区）交通主管部门的公路管理机构应当加强对县道的养护，并对乡道、村道的养护进行技术指导和质量督查。

乡（镇）人民政府应当明确相应机构或者人员负责乡道、村道的日常养护工作，并采取有效措施，支持公路管理机构做好县道的养护工作。

村民委员会应当教育村民自觉爱路、护路，共同维护好农村公路路况路容路貌。

农村公路沿线单位和个人应当支持配合农村公路养护。

第十九条　乡（镇）人民政府应当发挥村民委员会和村民对农村公路养护的作用和积极性，落实村民委员会协助养护责任制，实行农村公路沿线单位、个人对门前公路路容路貌维护责任制，逐步建立起科学完善的乡道、村道养护体系。

第二十条　农村公路养护计划应当按照省交通主管部门制定的农村公路养护计划编制办法编制。

县（市、区）交通主管部门负责编制县道养护年度建议计划，报设区的市交通主管部门审定。乡（镇）人民政府负责编制乡道、村道养护年度建议计划，报县（市、区）交通主管部门审定。

第二十一条　农村公路养护工程按照工程性质、规模大小、技术难易程度划分为小修保养、中修、大修以及改善工程四类。

农村公路的改善工程和大修、中修应当逐步实行专业化、机械化、市场化，采取向社会公开招标的方式，择优选定具有相应资质的养护作业单位，保障农村公路养护质量。

鼓励农村公路沿线单位出资或者村民投工投劳从事乡道、村道的小修保养。

第二十二条　县（市、区）公路管理机构、乡（镇）人民政府应当加强农村公路养护巡查，对发生自然灾害造成公路严重损坏的，应当立即组织抢修或者采取措施排除险情，并及时报告沿线地方人民政府；难以及时修复时，沿线地方人民政府应当及时组织力量进行抢修或者采取措施排除险情，尽快恢复交通。

乡（镇）人民政府养护人员发现农村公路路产路权受到侵害时，应当及时进行制止、处置；侵害行为未停止或者纠正的，应当及时向县（市、区）公路管理机构报告。

第二十三条　县（市、区）公路管理机构、乡（镇）人民政府应当加强对农村公路交通标志、标线等设施的维护和管理。

农村公路上的桥梁达不到相应技术标准要求的，养护单位应当设置限载标志，并采取措施逐步达到规定的技术标准。

第二十四条　县（市、区）公路管理机构、乡（镇）人民政府应当按照绿化规划和公路养护技术规范的要求，结合农村公路实际情况，因地制宜组织做好农村公路绿化工作。

乡道、村道两侧的绿化，可以结合乡道、村道的小修保养，实行谁种植、谁所有、谁受益。

第一条　为加强农村公路的建设、养护和管理，促进农村经济社会发展，根据《中华人民共和国公路法》、《江苏省公路条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条　本省行政区域内农村公路的规划、建设、养护和管理，适用本办法。法律、法规另有规定的，从其规定。

本办法所称农村公路，包括县道、乡道和村道。

第三条　农村公路建设、养护和管理，遵循统一领导、分级负责、建管养并重、协调发展的原则。

第四条　地方各级人民政府应当加强对农村公路工作的组织领导和监督检查，采取有力措施，筹集建设、养护、管理资金，建立健全农村公路养护管理体系，扶持和促进农村公路发展。

县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理的责任主体，应当将农村公路工作纳入县级人民政府年度工作目标进行考核，并组织协调有关部门做好农村公路工作。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护工作，并组织协调村民委员会配合做好农村公路的建设、养护和管理工作。

村民委员会在当地人民政府指导下，按照村民自愿、民主决策原则，通过一事一议规范程序，组织村民支持配合本行政村区域内农村公路的建设、养护和管理工作。

第五条　省人民政府交通主管部门主管全省农村公路工作，设区的市、县（市、区）人民政府交通主管部门主管本行政区域内的农村公路工作。

县级以上地方人民政府交通主管部门可以委托公路管理机构依法行使农村公路行政管理职责。县（市、区）交通主管部门没有设立公路管理机构的，可以委托设区的市公路管理机构的派出（直属）机构依法行使农村公路行政管理职责。

县级以上地方人民政府发展和改革、财政、国土资源、公安、建设、水利、农业、林业、环境保护等部门按照各自的职责，做好农村公路的有关工作。

第六条　农村公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用，不得干涉正常的建设、养护和管理工作。

任何单位和个人有权检举和控告破坏、损坏农村公路和影响农村公路安全的行为。对举报单位、个人可以给予适当奖励。

禁止任何单位和个人在农村公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。

第三十二条　农村公路建设、养护资金按照县乡筹集、省市补助、社会多元化投资的原则进行筹集。县（市、区）、乡（镇）人民政府是农村公路建设、养护资金筹集的责任主体，省、设区的市人民政府根据国家和省确定的标准进行补助。

第三十三条　农村公路建设、养护资金来源主要包括：

（一）各级人民政府安排的财政性资金；

（二）国家和省补助的专项资金；

（三）村民委员会通过一事一议等方式筹集的用于村道建设、养护的资金；

（四）企业、个人等社会捐助，或者通过拍卖、转让农村公路（桥梁）冠名权、路域资源开发权等运作方式筹集的资金；

（五）通过其他方式筹集的资金。

第三十四条　国家和省补助的农村公路建设资金，由省交通主管部门会同省发展和改革、财政等有关部门统筹安排年度建设计划，并按照省人民政府确定的标准进行补助。

第三十五条　国家和省补助的农村公路养护资金，按照国家和省有关规定编制年度计划并按照财政预算管理程序拨付。

设区的市、县（市、区）财政部门应当会同同级交通主管部门，统筹安排农村公路养护资金，并按照财政预算管理程序拨付。

第三十六条　农村公路建设、养护资金应当分级管理、分级负责、专款专用。任何单位、个人不得截留、挤占和挪用。

农村公路建设、养护资金的具体管理办法由省交通主管部门会同省财政部门制定。

交通主管部门应当加强农村公路建设、养护资金的管理，建立健全财务管理工作，提高资金的使用效益。

第三十七条　交通、财政、审计等部门应当依法对农村公路建设、养护资金的使用情况进行监督和检查。

第四十三条　本办法所称县道，是指连接县级人民政府所在地与乡（镇）人民政府所在地、主要商品生产和集散地、乡（镇）之间，经省交通主管部门验收认定的公共道路，包括不属于国道、省道的县际间、县与外部连接的公路。

本办法所称乡道，是指连接乡（镇）人民政府所在地与行政村、行政村之间，经省交通主管部门验收认定的公共道路，包括不属于国道、省道、县道的乡际间、乡与外部连接的公路。

本办法所称村道，是指为农村居民生产、生活服务，不属于国道、省道、县道、乡道的，连接行政村之间、行政村通往村民居住规划保留点或者行政村与外部连接，经省交通主管部门验收认定的公共道路。

第四十四条　在蓄滞洪区内规划建设农村公路应当与蓄滞洪区建设管理的有关规定相衔接。

在蓄滞洪区内建设农村公路，可以兼顾蓄滞洪区内的撤退道路的，由县（市、区）、乡（镇）人民政府统筹协调建设。

第四十五条　本办法自2009年6月1日起施行。

第三十八条　对农村公路建设、养护达不到规定要求的，由交通主管部门责令限期改正；拒不改正的，交通主管部门可以指定其他单位进行建设、养护，费用由责任者承担。

第三十九条　违反本办法第二十七条第（一）、（二）、（六）（八）项规定，造成县道、乡道路面损坏、污染或者影响公路畅通的，由县（市、区）交通主管部门责令停止违法行为，并可处500元以上5000元以下罚款。

违反本办法第二十七条第（三）、（四）、（五）、（七）项规定，侵害农村公路及其附属设施的，由县（市、区）交通主管部门责令停止违法行为，并可处3万元以下罚款。

第四十条　违反本办法第二十八条第二款规定，在村道建筑控制区范围内修建建筑物或者构筑物的，由县（市、区）交通主管部门责令限期拆除，并可处3万元以下罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。

第四十一条　违反本办法规定，法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。

第四十二条　交通主管部门、公路管理机构和乡（镇）人民政府的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2009年4月7日，省政府第29次常务会议讨论通过了《江苏省农村公路管理办法》（以下简称《办法》）。4月12日，罗志军省长签署省政府第55号令正式发布，将于2009年6月1日起施行。《办法》出台前，农村公路还只是一个政策名词。由于定义的不确定性，导致了法律保障的乏力。农村公路特别是村道建设、养护、管理的责任、资金来源等都只由相关文件规定，不利于农村公路的长期可持续发展。《办法》的出台，明确了村道的法律地位，填补了村道建设、养护和管理等方面法律规范的空白。

一、立法背景

农村公路是全省公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施，是建设社会主义新农村的重要内容和必要保障，是农村经济社会发展的基础条件。农村公路建设、养护和管理是农民群众生产生活中最基本、最迫切、惠及面最广的实事。近年来，省委、省政府高度重视农村公路工作，地方各级党委、政府和有关部门，加大投入，加快建设，全省农村公路得到了快速发展。自2003年以来，通过加强政策创新和资金投入，经过几年连续大规模建设，全省农村交通基础设施落后状况有了显著改观。至2008年底，累计投入395亿元，新、改建农村公路7.18万公里，所有的乡镇通二级公路，所有具备条件的行政村通上了四级水泥路，直接受惠群众近4000万。全省农村公路总里程达到12.8万公里，基本实现了交通部“到2010年东部沿海地区所有建制村通农村公路”的奋斗目标。农村公路的技术及路面结构等级得到了较大提高，极大地改善了农村的发展环境、农业的生产环境和农民的生活环境，为社会主义新农村建设提供了良好的交通保障。

随着农村公路里程的不断增加，农村公路管理、养护的任务日益艰巨。近年来，国家和省对农村公路管理、养护工作十分重视，陆续出台了一系列政策措施。2005年，国务院办公厅印发了《农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发[2005]49号，以下简称《通知》），对加强农村公路养护管理，建立健全农村公路养护管理体制提出了具体要求。2007年，省政府办公厅印发了《关于加强农村公路管理养护的意见》(苏政办发[2007]58号)（以下简称《意见》）。但是，随着农村公路的快速发展，农村公路管理、养护等方面还存在一些矛盾和问题，如农村公路的建管养主体不是很明确、管养资金缺少全面、稳定的渠道、建管养的要求与评价体系不完善、管养人员不足、管养手段落后等。这些问题直接影响农村公路的正常使用、行车安全和长远发展。为切实解决我省农村公路规划、建设、养护、管理工作中存在的问题，促进我省农村公路的全面、协调、可持续发展，省政府制定出台了本《办法》。

二、农村公路的定义

对农村公路的定义是否科学、合理，直接关系到管理对象是否明确、职责界限是否清晰。国务院《通知》明确：“农村公路（包括县道、乡道和村道）是全国公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。”《公路管理条例》第三十九条规定：“公路是指经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。”据此，《办法》明确农村公路的范围包括县道、乡道和村道。同时，在附则中分别对县道、乡道、村道的概念作了明确界定，即县道是指连接县级人民政府所在地与乡（镇）人民政府所在地、主要商品生产和集散地、乡（镇）之间，经省交通主管部门验收认定的公共道路，包括不属于国道、省道的县际间、县与外部连接的公路。乡道是指连接乡（镇）人民政府所在地与行政村、行政村之间，经省交通主管部门验收认定的公共道路，包括不属于国道、省道、县道的乡际间、乡与外部连接的公路。村道是指为农村居民生产、生活服务，不属于国道、省道、县道、乡道的，连接行政村之间、行政村通往村民居住规划保留点或者行政村与外部连接，经省交通主管部门验收认定的公共道路。

三、农村公路的建管养责任

《公路法》和《江苏省公路条例》对县道、乡道的建设、管理、养护主体已有明确规定：其中县道由县级交通主管部门履行管理、监督职责；乡道的建设、养护由乡（镇）政府负责，乡道的路政管理由县级交通主管部门负责。交通主管部门可以委托公路管理机构依法行使公路行政管理职责。国务院《通知》进一步明确县级人民政府是本地区农村公路管理、养护的责任主体。省政府《意见》明确乡（镇）政府承担本区域的乡道、村道的养护工作。因此，《办法》明确规定，县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理的责任主体；乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护工作，并组织协调村民委员会配合做好农村公路的建设、养护和管理工作；村民委员会在当地人民政府指导下，按照村民自愿、民主决策原则，通过一事一议规范程序，组织村民支持配合本行政村区域内农村公路的建设、养护和管理工作。同时明确了各级交通主管部门管理职责。

四、农村公路规划编制

农村公路规划是农村公路建设和管理的基本依据。农村公路规划应当紧紧围绕新农村建设的中心任务和总体要求，根据当地经济社会发展需要和农村工作的实际，科学编制。根据《公路法》，结合我省实际，《办法》规定农村公路规划应当根据当地农村经济社会发展和社会主义新农村建设的需要，按照省交通主管部门制定的农村公路规划编制办法编制，并且要与干线公路网相衔接，与镇总体规划、乡规划、村庄规划等规划相协调。由于《公路法》已经规定了县道、乡道规划的编制和审批程序，《办法》对村道规划的编制和审批特别作了具体的规定：村道规划由县（市、区）交通主管部门协助乡（镇）人民政府编制，征求同级有关部门意见后，报县（市、区）人民政府批准，并报设区的市交通主管部门备案。

五、农村公路的建设

农村公路建设应当根据实际需求，因地制宜，合理地确定建设标准；根据各地交通的发展状况，地形地貌特点科学地确定技术指标。目前（2009年），我省县道、乡道一般按照等级公路的标准建设，而村道则根据当地实际需要和经济条件确定标准。《办法》确定我省新建、改建县道应当达到三级以上公路标准；新建、改建乡道应当达到四级以上公路标准；新建、改建村道应当达到省交通主管部门确定的标准。为节约资源、保护环境，充分考虑安全问题，《办法》对农村公路建设环境影响评价和安全管理设施的设置规范作了规定，并明确要求农村公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则，具备条件的，应当利用原有土路基、桥梁，减少地面建筑物、构筑物和地下管线等设施的拆迁。

六、农村公路的养护

农村公路的使用只有同科学的管理与及时、专业的养护相结合，才能获得良好的效果。由于农村公路等级低，抵御自然灾害的能力弱，建成后的养护管理是一个比较突出的问题，应当得到足够的重视。完善农村公路养护的制度标准，加强农村公路养护监管力度，可以提高农村公路的使用效率和使用寿命。参照省政府办公厅《意见》和兄弟省市的做法，《办法》明确县（市、区）交通主管部门的公路管理机构为县道的养护主体，同时对乡道、村道的养护进行技术指导和质量督查。乡（镇）政府为乡道、村道的养护主体，由其明确相应机构或者人员负责乡道、村道的日常养护工作。为提高农村公路养护质量和资金使用效益，推进农村公路养护的市场化，逐步实现专业化养护，《办法》规定农村公路的改善工程和大修、中修应当逐步实行专业化、机械化、市场化，采取向社会公开招标的方式，择优选定具有相应资质的养护作业单位，保障农村公路养护质量。根据多年来农村公路养护工作的经验，为充分发挥沿线群众爱路护路的积极性，做好农村公路养护工作，《办法》鼓励农村公路沿线单位出资或者村民投工投劳从事乡道、村道的小修保养。将乡道、村道两侧的绿化与乡道、村道的小修保养相结合，实行谁种植、谁所有、谁受益。

七、农村公路的路政管理

消除农村公路事故隐患，保护路产，维护路权，确保农村公路畅通，是农村公路路政管理的重要内容。《公路法》、《江苏省公路条例》仅仅对县道、乡道的路政管理的主体和内容作了规定。而村道路政管理的主体和内容，法律、法规还没有明确的规定。相对于面广量大的村道而言，由目前（2009年）数量较少的路政专职管理人员对村道进行日常管理不太现实。《办法》确定了乡（镇）政府从保护路产路权的角度对村道进行管理，村民委员会和公路沿线群众参与维护村道路产路权这一符合村道特点的管理方式。即乡（镇）人民政府应当组织村民委员会以及村道沿线的单位、个人开展村道的路产路权保护工作；对村道造成损坏的，应当向乡（镇）人民政府赔偿。针对农村公路线形差、路面等级相对较低、使用不规范等特点，《办法》规定了一系列的对农村公路的保护措施，如在农村公路及农村公路边沟（截水沟、坡脚护坡道、硬化路面）外缘起不少于1米范围内不得摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物；不得打谷晒场、漫路灌溉、作业种植、焚烧秸秆等废弃物、堆粪沤肥、撒漏污物；不得利用农村公路桥梁进行带缆、牵拉、吊装等施工作业，设置不符合标准的高压电力线和易燃易爆的管线；不得在农村公路桥梁桥孔内堆放易燃易爆物品、明火作业、搭建各类设施；大型、超载、超限车辆不得在四级及四级以下农村公路上行驶；车辆不得在运输货物着地的情况下行驶；不得损坏、擅自移动、涂改农村公路附属设施，等等。在村道建筑控制区内，除公路防护、养护需要和必要的农田水利、电力、通讯、供水等设施建设外，禁止修建建筑物或者构筑物。在村道建筑控制区内埋设管线、电缆设施的，应当接受乡（镇）人民政府的管理。任何单位和个人不得擅自占用和挖掘农村公路等等。

八、农村公路建设与养护资金的筹集

国务院《通知》要求“建立健全以政府投入为主的稳定的养护资金渠道”，“地方各级人民政府应当根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护”。按照国家和省关于农村公路建设和养护资金来源的政策规定，借鉴外省的相关做法，《办法》规定农村公路建设、养护资金按照县乡筹集、省市补助、社会多元化投资的原则进行筹集。除各级政府安排的财政性资金、国家和省补助的专项资金外，还可以通过村民委员会通过一事一议等方式筹集的用于村道建设、养护的资金，接受企业、个人等社会捐助，或者通过拍卖、转让农村公路（桥梁）冠名权、路域资源开发权等运作方式筹集。

此外，对农村公路建设、养护达不到规定要求、损坏、污染或者影响农村公路畅通、侵害农村公路及其附属设施、在村道建筑控制区范围内修建建筑物或者构筑物等违法行为，《办法》明确了相应的法律责任。

2020年3月3日，省十三届人大常委会第十五次会议通过了《江苏省农村公路条例》（以下简称条例），自2020年6月1日起施行。省农村公路条例的制定和出台，强化了政府对农村公路的监督管理和服务保障，促进了农村公路的规划建设和养护，突出了农村公路的设施保护和安全管理，着力解决人民群众的生产生活需要，为我省农村公路事业的长远发展提供了重要法治保障，必将有力推动我省乡村振兴战略的实施和农业农村的现代化。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您做全方位的解读。

问：我省公路领域的地方性法规有《江苏省公路条例》《江苏省高速公路条例》《江苏省收费公路管理条例》《江苏省道路运输条例》等，为什么这次还要制定专门的《江苏省农村公路条例》,请您介绍一下此次农村公路条例制定出台的背景。

何平：农村公路是综合交通运输体系高质量发展的重要组成部分，对于织密交通运输网络，促进乡村振兴和实现农业农村现代化都有十分重要的意义。党的十八大以来，习近平总书记多次对“四好农村路”建设作出重要指示批示，要求从实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度深化对建设农村公路重要意义的认识，聚焦突出问题，完善政策机制，既要把农村公路建好，更要管好、护好、运营好，为广大农民脱贫致富奔小康、加快推进农业农村现代化提供更好保障。省委娄勤俭书记也强调，要着眼全省乡村振兴大计和高质量发展大局，系统谋划、创新举措、统筹推进，确保我省“四好农村路”建设走在全国前列，为建设“强富美高”新江苏提供有力支撑和保障。近年来，我省农村公路事业发展迅速，截止2018年底，全省农村公路总里程达14.2万公里，“四好农村路”建设走在了全国前列。农村公路事业在快速发展的同时也暴露出了一些问题和不足，比如：农村公路通达程度和服务水平有待提升，部分地区管养责任落实不到位，资金投入不足，机构设置和人员配备无法满足农村公路管养工作需要，部分农村公路交通安全标志和安全生命防护工程还不完善，危桥改造还需进一步加强，农村道路交通事故起数、死亡人数在道路交通事故中占比较高，这些问题大都和体制机制不健全有关。尽管国家层面有《公路法》和国务院《公路安全保护条例》，省里也有《江苏省公路条例》《江苏省道路运输条例》等相关的法规，但是这些法律法规只对国道、省道、县道和乡道作了相关规定，并未涉及村道，法律制度供给不足导致相关问题长期存在得不到解决，亟需通过立法从根本上破除我省农村公路发展中存在的体制机制障碍。这次我省制定出台专门的农村公路条例，就是从立法层面贯彻习近平总书记关于“四好农村路”建设的重要指示精神，落实中央和省委关于农村公路发展的最新要求，充分吸收实践中的成熟经验，合理借鉴外省（市）先进做法，有针对性地解决农村公路发展中存在的问题和不足，构建起职责清晰、管理高效、科学规范的制度体系和工作机制，推进我省农村公路事业再上新台阶。

问：农村公路是服务三农的重要民生工程，是农村生产生活和经济发展的基础，直接影响着广大农民群众的美好生活质量。作为公益性的公共基础设施，条例在提升民众获得感、彰显为民情怀方面有哪些亮点

王腊生：农村公路是民生工程，与广大农民的群众的生产生活密切相关，直接影响着基层百姓的获得感和满意度，也直接影响着党和政府在人民心中的形象。在条例的制定过程中，我们始终将保障人民群众生产生活需要作为鲜明的立法价值取向，许多条款都彰显了浓浓的为民情怀。条例在第一条的立法目中明确规定，农村公路建设、管理、养护和运营应当“适应人民群众生产生活需要”，规定编制村道规划应当征求村民意见，特殊情况需要利用农村公路作为施工便道的，应该听取村民委员会的意见，尽量降低对村民出行的影响；为了完善农村公路的功能配套，条例规定“经过学校、农贸市场等混合交通量较大区域的农村公路应当参照城市道路标准设置人行道;具备条件的，可以配套建设路边停车位、公共卫生间等设施”；为了方便百姓出行，防止出现断头路，条例规定“农村公路与村内街巷、农田间的机耕道应当相互衔接”；为防止农村公路建设违法增加农民负担，条例规定“农村公路建设不得损害农民合法权益，不得强行要求单位和个人出资或者出工、备料”；为了体现公共服务城乡一体化和普惠化的要求，推动公共服务资源向基层延伸，向乡村覆盖，条例规定“县（市、区）人民政府应当保障行政村开通镇村公交，为村民出行提供普遍服务”；为了更好地服务农村生产生活，条例进一步明确了农村公路的运营内容，规定：“县（市、区）人民政府应当组织有关部门和乡镇人民政府，利用农村公路开展农村客运、物流、旅游以及路况信息发布等运营服务”。

问：规划建设好农村公路是“四好农村路”的重要内容和核心要求，也是管好、护好、运营好农村公路的基础和前提，条例在保障和促进农村公路的规划建设方面有哪些重要举措

江建平：资金和土地是建设好农村公路的核心要素，保障不到位将严重制约农村公路的规划建设，影响农村公路事业长远发展，条例为此作了很多非常有针对性的规定。为解决农村公路建设资金缺口大的问题，条例明确“农村公路建设、管理、养护的资金和农村公路运营中政府所承担的资金纳入预算管理”，规定政府“应当发挥财政资金的引导作用，采取先养后补、以奖代补等多种资金补助方式支持农村公路建设、养护”；为了确保农村公路的规划与其他有关规划相衔接，合理有序安排建设进度，条例规定“农村公路规划应当符合国土空间规划，与产业布局、旅游发展、生态保护等规划和国道、省道以及其他交通运输方式的发展规划相衔接，与农村客运、农村物流等规划相协调”，要求农村公路建设应当“结合农村经济社会发展实际和人民群众生产生活需要合理有序安排”；为了强化用地保障，最大限度解决农村公路建设中存在的用地难问题，条例规定“县道、乡道建设用地纳入用地计划，由县级以上地方人民政府依法统筹安排。村道建设使用集体所有土地的，由乡镇人民政府协调农村集体经济组织或者村民委员会依法安排”。另外，在农村公路的信息化建设方面，为了促进信息共享，避免重复建设造成资源浪费，条例规定：“省交通运输主管部门应当建立全省标准统一、衔接配套的农村公路数字化信息管理和服务体系，设区的市、县（市、区）交通运输主管部门应当按照省农村公路信息化建设要求做好相关工作” 。

问：农村公路是群众出行的重要通道，管护是否到位直接关系到群众的生命财产安危，条例在强化监管和保护方面有哪些规定

陈志红：农村公路的监管和养护质量高低，与群众的出行安全息息相关。条例在强化政府的监督管理和突出设施保护方面作了很多规定，千方百计确保百姓的生命财产安全。参照河长制的成功经验，在农村公路管理中推行路长制，规定县、乡、村三级路长“根据职责，负责组织领导相应的农村公路管理养护工作”；为了确保农村公路的交通安全设施符合要求，条例规定“农村公路建成后，应当按照有关规定进行验收；涉及到交通安全设施的，公安等有关部门应当参加验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”；为了加大对超限超载的监管力度，保护农村公路，条例规定“县（市、区）人民政府应当组织公安、交通运输等部门，加强对货运车辆的监督检查，防止超载、违法超限运输车辆在农村公路上行驶”“运输车辆应当接受监督检查，不得逃避超限检测，不得故意堵塞、强行通过超限检测站点、限高限宽设施，或者以其他方式妨碍监督检查工作”；为了加强对农村公路安全隐患的排查，切实保障公路通行安全，条例规定“县（市、区）人民政府应当组织有关部门、乡镇人民政府定期排查农村公路急弯、陡坡、临崖、临水等危险路段、事故多发路段，以及农村公路桥梁、交叉口、学校门口等重要路段的安全隐患，按照国家和省有关规定实施安全生命防护工程，并根据需要合理设置照明、信号灯、警示标志、限速标志、反光镜、减速装置等设施”。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

省十三届人大常委会第十二次会议对《江苏省农村公路条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。常委会组成人员认为，为了建好、管好、养好、运营好农村公路，推进农村公路事业发展，制定条例十分必要。草案框架结构合理，内容切合实际，基本可行。同时，也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大常委会法工委书面征求了设区的市人大常委会、基层立法联系点、挂钩联系的常委会组成人员、立法咨询专家和法制专业组代表的意见，在江苏人大网上公开征求社会意见。在新冠肺炎疫情防控特殊时期改变调研方式，委托征求基层对草案修改稿的意见，在“江苏人大发布”微信公众号上征求社会意见，并征求了长三角两省一市人大常委会意见。在此基础上，会同省人大财经委对各方面意见逐一研究，对草案进行了修改完善，召开协调会听取了省有关部门的意见。在审查修改过程中，我们认真贯彻习近平总书记关于“四好农村路”建设的重要指示精神，落实中央和省委关于农村公路发展的最新要求。2月27日，省人大法制委员会召开全体会议对草案进行了统一审议。现将审议结果报告如下：

一、强化政府对农村公路的监督管理和服务保障

1. 有的常委会组成人员提出，草案第四条和第五条关于各级政府和交通运输等部门职责的规定，逻辑不够清晰，责任不够明确。因此，对相关内容进行梳理后作适当调整，并增加一条作为草案修改稿第六条，集中规定了农村公路建设、管理、养护和相关运营工作的具体责任主体。

2. 参照河长制的成功经验，有的委员建议在农村公路管理中推行路长制。因此，根据国家有关规定精神，建议增加一款作为草案修改稿第四条第四款，规定“推行县、乡、村三级路长制。各级路长根据职责，负责组织领导相应的农村公路安全管理和养护等工作”。

3. 省人大财经委提出，农村公路信息化建设要由省级统筹，避免重复建设、资源浪费，促进信息共享。因此，建议将草案第九条修改为：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门应当加强农村公路信息化建设。省交通运输主管部门应当建立全省标准统一、衔接配套的农村公路数字化信息管理和服务体系，设区的市、县（市、区）交通运输主管部门应当按照省农村公路信息化建设要求做好相关工作” 。

4. 有的委员提出，条例应当明确农村公路运营的内容，以便更好地服务农村生产生活。因此，建议增加一款作为草案修改稿第四十三条第一款，规定：“县（市、区）人民政府应当组织有关部门和乡镇人民政府，利用农村公路开展农村客运、物流、旅游以及路况信息发布等运营服务”。

二、加大农村公路的规划建设和养护力度

1. 有的委员提出，农村公路属于社会公共基础设施，建设、管理、养护的资金需要纳入财政预算。有的委员提出，农村公路建设资金缺口仍然较大，可以明确通过平台融资等方式筹措，加大支持力度。因此，建议在草案第六条第二款中明确“农村公路建设、管理、养护的资金和农村公路运营中政府所承担的资金纳入预算管理”。同时增加一款作为草案修改稿第七条第四款，规定“在有资金合法来源用作偿还的前提下，有条件的地方可以依照相关规定统筹融资用于农村公路建设。县级以上地方人民政府可以将农村公路发展纳入一般债券支持范围”。

2. 有的常委会组成人员提出，农村公路的建设应当与城镇、村庄布局和有关规划相衔接，并合理有序予以安排。因此，建议将草案第十条第一款分为两款，分别规定“农村公路规划应当以建好、管好、护好、运营好农村公路为目标，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，构建布局合理、衔接顺畅的农村公路网络”“农村公路规划应当符合国土空间规划，与产业布局、旅游发展、生态保护等规划和国道、省道以及其他交通运输方式的发展规划相衔接，与农村客运、农村物流等规划相协调”。同时增加一款作为该条第三款，规定“农村公路建设，应当根据农村公路规划，结合农村经济社会发展实际和人民群众生产生活需要合理有序安排”。

3. 有的部门提出，农村公路建设需要强化用地保障。有的地方提出，集体土地的所有权属于农民集体所有，草案规定由乡镇政府统筹安排集体所有土地用于村道建设不合适。因此，建议将草案第十三条第二款修改为“县道、乡道建设用地纳入用地计划，由县级以上地方人民政府依法统筹安排，自然资源部门具体办理。村道建设使用集体所有土地的，由乡镇人民政府协调农村集体经济组织或者村民委员会依法安排”。

4. 省人大财经委提出，我省农村公路里程长，现有基层养护力量难以满足实际需要，应当充分调动沿线村民参与农村公路的日常养护工作。因此，建议增加一款作为草案修改稿第三十九条第二款，规定：“乡镇人民政府应当指导沿线村民委员会有序组织村民参与乡道、村道的保洁、绿化维护等日常养护工作，可以通过购买服务、设置公益性岗位，以及采取个人、家庭分段承包等方式逐步建立相对稳定的村民养护队伍”。

三、突出农村公路的设施保护和安全管理

1. 有的部门提出，草案应当对农村公路的交通安全设施验收提出明确要求。因此，建议将草案第二十条修改为“农村公路建成后，应当按照有关规定进行验收；涉及到交通安全设施的，公安等有关部门应当参加验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”。

2. 省人大财经委提出，为防止超限超载，保护农村公路，应当进一步加强对货运车辆的监管。因此，建议增加两款分别作为草案修改稿第三十条第一款和第二款，规定“县（市、区）人民政府应当组织公安、交通运输等部门，加强对货运车辆的监督检查，防止超载、违法超限运输车辆在农村公路上行驶”“运输车辆应当接受监督检查，不得逃避超限检测，不得故意堵塞、强行通过超限检测站点、限高限宽设施，或者以其他方式妨碍监督检查工作”。

3. 有的委员提出，农村公路的安全事故发生率较高，要加强对农村公路安全隐患的排查，切实保障公路通行安全。因此，建议将草案第三十九条修改为：“县（市、区）人民政府应当组织有关部门、乡镇人民政府定期排查农村公路急弯、陡坡、临崖、临水等危险路段、事故多发路段，以及农村公路桥梁、交叉口、学校门口等重要路段的安全隐患，按照国家和省有关规定实施安全生命防护工程，并根据需要合理设置照明、信号灯、警示标志、限速标志、反光镜、减速装置等设施”。

四、保障人民群众生产生活需要

1. 根据有的委员的意见，在草案第一条立法目的中明确要求，农村公路建设、管理、养护和运营应当“适应人民群众生产生活需要”。

2. 根据有的委员的意见，增加规定：编制村道规划应当征求村民意见；特殊情况需要利用农村公路作为施工便道的，应该听取村民委员会的意见，并尽量降低对村民出行的影响。

3. 有的委员提出，学校、农贸市场等农村公路特殊路段要设置人行道和其他相关设施；农村公路要方便出行，防止出现断头路。因此，建议增加两款分别作为草案修改稿第二十二条第二款和第三款，规定“经过学校、农贸市场等混合交通量较大区域的农村公路应当参照城市道路标准设置人行道；具备条件的，可以配套建设路边停车位、公共卫生间等设施”“农村公路与村内街巷、农田间的机耕道应当相互衔接，方便村民生产生活”。

4. 有的委员提出，农村公路是乡村振兴的基础工程，要体现公共服务城乡一体化的要求，为农村居民提供镇村公交的普遍服务。因此，建议在草案第四十三条中增加“县（市、区）人民政府应当保障行政村开通镇村公交，为村民出行提供普遍服务”的规定。

五、完善法律责任

根据有的委员和专家的意见，对草案法律责任规定建议作两方面修改。一是将草案第四十八条、四十九条的罚款幅度作适当调整，体现过罚相当。二是对车辆在村道上超限运输以及损坏农村公路限高、限宽设施的行为，设定相应的法律责任，分别作为草案修改稿第五十二条第一款和第二款。

此外，还对草案作了部分文字、技术修改，对有关条款顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿，建议本次常委会会议审议通过。

以上报告和草案修改稿是否妥当，请审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

11月14日，省人大财政经济委员会召开全体会议，对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省农村公路条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。现将审议意见报告如下：

农村公路是重要的公共基础设施。发展农村公路事业，事关广大农民致富奔小康、乡村振兴战略实施和推进农业农村现代化。近年来，全省各地深入贯彻落实习近平总书记关于“四好农村路”建设的重要指示批示精神，按照省委省政府有关部署要求，加快推动农村公路发展，我省农村公路密度、技术等级、养护管理、运输服务水平都处于全国前列，农村路网更畅通，农村物流更便捷，农民出行更便利。与此同时，也存在着农村公路建设和养护资金缺口较大，管理养护体制机制不尽完善，道路安全存在诸多隐患等问题。为进一步规范农村公路建设、管理、养护、运营工作，理顺职能分工，加大政策支持，解决农村公路发展瓶颈，根据我省实际，制定该条例很有必要。

在条例草案的起草过程中，我委与省人大常委会法工委提前介入，了解起草准备情况，并对条例草案征求意见稿提出了意见和建议。10月下旬，我委会同省交通运输厅赴常州金坛、南通如皋两地进行立法调研，召开由当地人大、政府相关部门和单位、乡镇、街道参加的座谈会，听取对条例草案的修改意见，并实地进行了考察。同时，还书面征求了部分县级人大财经委、部分省人大财经预算专业代表小组成员，以及长三角两省一市人大财经委的意见。我委认为，提请本次会议审议的条例草案基础较好，针对性较强，但有些方面还需要作进一步研究、修改：

一、明确农村公路范围

农村公路包括县道、乡道和村道，贯穿条例草案通篇，对于准确理解、把握条例内容至关重要，应当在总则中对农村公路范围首先予以界定，以使条例适用范围更加明确。为此，建议将条例草案第五十二条关于农村公路的定义调整到第二条之后，作为第三条。

二、明确农村公路信息化主体责任

推进农村公路信息化，是提升农村公路发展水平的重要路径。条例草案第九条对县级以上地方人民政府交通运输主管部门加强农村公路信息化建设作了规定，但比较含糊，不够明确。有必要强化省级统筹和主导作用，避免信息孤岛，促进信息共享，防止重复建设、资源浪费。为此，建议在该条中明确省级交通运输主管部门在农村公路信息化建设中的主体责任，修改为：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门应当加强农村公路信息化建设。省交通运输主管部门应当建立全省标准统一、衔接配套的农村公路数字化信息管理和服务体系，设区的市、县（市、区）交通运输主管部门应当按照省农村公路信息化建设要求做好相关工作。”

三、完善治理超限超载规定

超限超载运输严重损害农村公路路产路权，危害人民群众生命财产安全，条例草案第二十七条、第二十八条、第二十九条分别对治超的总体要求、源头治理、动态检测作了规范。建议在此基础上加以完善，在条例草案第二十九条之前增加一条，明确主管部门的相关职责和承运人的责任：“县级人民政府交通运输主管部门、公安机关交通管理部门应当加强对运输车辆的监督检查，有效防止超载、超限车辆在农村公路上行驶。运输经营者和驾驶人员应当接受监督检查，不得采取短途驳载、绕行等方式逃避超限检测，不得故意堵塞、强行通过超限检测站点、限高限宽设施或者以其他方式妨碍监督检查工作。”同时，对运输经营者和驾驶人员超载超限违法行为设置相应的法律责任。

四、增加有关养护队伍建设的规定

随着我省农村公路里程的快速增长，现有的基层养护力量难以适应实际需要，有必要充分调动沿线村（居）民的积极性，参与农村公路的日常养护工作。为此，建议在条例草案第三十八条中增加一款作为第二款：“当地人民政府应当指导沿线村（居）民委员会有序组织村（居）民参与农村公路日常养护工作，可以通过购买服务、设置公益性岗位等方式逐步建立相对稳定的村（居）民养护队伍。农村公路保洁、绿化等日常养护项目，可以交由沿线村（居）民委员会通过个人、家庭分段承包等方式具体实施。”

此外，条例草案中有些条款的内容、文字表述还需要作进一步斟酌、修改。

以上报告，请予审议。