高级社集体土地所有权

(1956一1957年)1955年8月以前，高级社只是作为试点。1955年10月11日中国共产党第七届中央委员会第六次全体会议《关于农业合作社问题的决议》第10部分明确：“各省、市和各自治区的党委在制订合作社规划的时候，应该注意在有条件的地方，有重点地试办高级的(即完全社会主义性质的)农业生产合作社。有些已经在基本上实现了半社会主义的合作化的地方，可以根据发展生产的需要、群众觉悟程度和当地的经济条件，按照个别试办、由少到多、分批分期地逐渐地发展的步骤，拟订关于由初级社转变为高级社的计划。”实际上1955年底只有1.7万个高级社，而到1956年1月底就达13.6万个，同年6月底达31.2万个，1956年12月底达54万个高级社，入社农户占总农户的比重由1月底的30.7%上升到12月底的87.8%。到1957年，高级社达75.3万个，加入高级社的农户占全国农户的96.2%。高级农业生产合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，以合作社为基本的劳动组织形式，集体劳动，以社为单位统一计划进行生产，产品归合作社集体占有，其中用于合作社扩大再生产的积累基金，实行按需分配原则；而用于分配社员的个人消费基金，实行按劳分配原则。1956年6月30日《高级农业生产合作社示范章程》第三章“土地和其他主要生产资料”第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。……社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。”第14条规定：“社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬……”自此，我国农村确立了以集体所有制为核心的土地制度。

高级社土地所有权制度的特点：①农民私有的土地和土地上的附属物如塘、井等水利设施无偿转归合作社集体所有，取消土地报酬。②原有住宅地基、坟地等，仍为私有。如该章程第16条规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”③土地一般归高级社集体所有，由高级社集体经营。由于高级社平均规模为100—200户左右，它一般分为若干田间生产队或副业生产队，实行生产责任制。④集体土地应分配一部分给社员种植蔬菜，数量不超过当地每人平均土地数的百分之五。

人民公社集体土地所有权

(1958一1984年)

在我国农村建立“公社”或“大社”的思想，荫芽于早期农业合作社运动中。中共中央政治局于1958年8月17日至30日在北戴河举行扩大会议并通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》(1958年8月29日)。1958年9月初，人民公社运动在全国农村达到高潮，到9月底全国农村共有人民公社23384个，参加的农户占总数农户的90.4%，平均每社4797户。到11月初，全国原有的74万多个农业社组成了26500多个“一大二公”的人民公社，参加公社的农户有12690多万户，占全国农户总数的的99.1%。显然，不到3个月的时间里，就在全国范围内实现了人民公社化。在公社化初期，公社是基本核算单位，土地归公社所有，平均每个公社拥有近0.4万公顷土地。这种大规模的集体所有和集体经营制度，与当时的农业生产力水平不相适应，带来很多问题。1959年4月，中共中央发出《关于人民公社的十八个问题》后，逐步调整为人民公社、生产大队、生产队三级所有，以生产大队所有为基础。中共中央于1962年2月13日发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，确定以生产队为人民公社的基本核算单位，认为以生产队为基本核算单位，适合于农村生产力水平、适合农民的觉悟程度、适合农村基层干部的管理水平，能调动广大农民的集体生产积极性。1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《人民公社六十条》)。该草案第21条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。……集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”1978年12月22日《农村人民公社工作条例(试行草案)》第7条规定：“要保护人民公社各级的所有权。公社、大队、生产队所有的土地、山林、草场、滩涂、水面，所有的劳动力，所有的牲畜、农具、农业机械、工业设备、资金、物料和产品，任何单位和个人不得无偿调用或占用。……农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖。”据有关资料表明，1978年由生产队核算的农村集体土地占95.9%，由大队核算的约占3%，由公社核算的约占1.1%。

人民公社土地所有权制度的特点：①土地的所有权性质归公社集体、大队集体、生产队集体等三级集体所有，其土地主要归生产队集体所有。②土地所有权主体是公社、生产大队、生产队三种。③土地所有权主体既是民事主体，又是行政主体，其结果造成产权不稳定，易被侵害。“在人民公社内部存在同一资产的产权有三个所有者主体(公社、生产大队、生产队)的现象。这就在产权制度上成为产生‘共产风’的根源，公社就可用一级所有者和一级政权组织的名义，无偿调拨生产队、大队的资金和劳力；大队也可以用一级所有者和上级行政组织的名义，无偿调拨生产队的资金和劳动力；有的公社、大队甚至还无偿征用生产队的土地、山林等。”造成生产队集体土地所有权的不稳定和经常被侵害以及甚至剥夺。④三级集体所有，三级集体经营。

农民私人土地所有权

(1949一1956年)这一时期可分为以下两个阶段：

(1)土地归农民所有，农民自已经营土地阶段(1949—1952年)

新中国成立时，约有1.19亿农业人口的地区(约占全国农业人口的30%)土地改革已经完成；但约有2.9亿农业人口的地区(约占全国农业人口的70%)还没有进行土地改革。当时的主要矛盾仍然是农民阶级和地主阶级的矛盾，所以必须首先完成土地改革，才能巩固取得的胜利，并为社会主义革命扫清道路。在《中华人民共和国土地改革法》(1950年6月30日)公布之前，已经完成或基本完成土地改革的地区约有农业人口1.45亿；尚有2.64亿农业人口的地区没有进行土地改革。《土地改革法》共分总则、土地的没收和征收、土地的分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行和执行方法、附则等六章40条。《土地改革法》颁布后的同年冬季开始，在全国开展了一场历史规模最大的土地改革运动。《土地改革法》规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”它还确定了土地没收和征收的范围：没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和社团在农村的土地及其他公地；在某些特殊地区，经省以上人民政府的批准，征收富农出租土地的一部或全部。确立了土地的分配原则：所有征收和没收得来的土地和其他生产资料，除按土地改革法规定收归国家所有者外，一律由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。就土地改革的内容而言，《中华人民共和国土地改革法》与《中国土地法大纲》相比，在对富农的政策上作了重大改变，其他内容也有所不同。①只没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋，但地主的其他财产不予没收，而不是像以前那样没收地主的一切财产。②不再使用“平均分配土地”的口号，而是明确确定保护中农(包括富裕中农在内)的土地及其他财产不得侵犯。“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产，不得侵犯”(第6条第1款)和“保护中农(包括富裕中农在内)的土地及其他财产，不得侵犯”(第7条)。③增加了划出一部分土地收归国有的政策，分配土地时，县级以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。④增加了不没收、不分散使用进步设备耕种和技术性经营的农地政策，使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑山、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散，但土地所有权原属于地主者，经省以上人民政府批准，得收归国有。⑤只建立农民协会，不再组织贫农团、雇工工会。可见，土地改革的目的是解放、发展和保护农业生产力。到1952年，除台湾、西藏和新疆等少数地区外，有3亿多无地或少地的农民(约占农业人口的60%一70%)无偿获得了7亿多亩土地和大量耕畜、农具、房屋，免除了每年交纳大约700亿斤粮食的地租负担。显然，土地革命推翻了封建土地制度，真正确立了农民私人的土地所有权。

这一阶段农村土地所有权制度的特点：①农村土地所有权其性质主要属私人单独所有形态；②农村土地所有权主体为农民；③农民所有，农民经营；④农民享有占有、使用、收益、处分四大权能，且权能是完整的；⑤农民所有的小块土地和其他生产资料以一家一户为单位实行直接的结合。

由初级合作社集体经营土地阶段(1953—1956年)

新中国成立初期，先是农民自愿组织互助组，到1954年底参加互助组的农户占总农户的比重为58.3%，农业生产互助组没有改变原先个体农民的生产资料所有制，它引起的变化主要是以一定程度的联合劳动取代完全分散的个体劳动，且并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营形式。初级农业生产合作社试办于1951年3月8日，1953年12月16日中共中央通过《关于发展农业生产合作社的决议》时为1.4万个，到1954年冬达到48万个，到1955年底，参加合作社的农户，达到占全国农户总数的60%以上。1956年4月30日，《人民日报》发表文章宣布全国农村基本上实现了初级形式的农业合作化。1956年3月17日全国人民代表大会常务委员会通过了《农业生产合作社示范章程》。该章程第3条规定：“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当报酬。”第17条规定：“社员的土地必须交给农业生产合作社统一使用，……加以合理的和有计划的经营。”第18条规定：“在农业生产合作社的初级阶段，合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬。农业生产合作社的收入是由社员的劳动创造出来的，不是由社员的土地所有权创造出来的，因此，土地报酬必须低于农业劳动报酬……”第20条规定：“土地报酬一般地应该由合作社议定固定的数量，不随着全社生产的发展而增加，以便全社生产发展的利益能够充分地用在劳动报酬方面和公共财产积累方面。”

这一阶段农村土地所有权制度的特点：①农村土地所有权主体仍为农民。②农村土地所有权四大权能中的处分权无形中已转到合作组织。如该章程第3条规定“在一定期间还保留社员的所有权”。③农民以土地入股，土地分红极少，土地所有权中的收益权受侵害。如在初级社的土劳分红比例上，相当普遍地压低土地分红比例，甚至有的将固定地租压低为常年产量的14%一25%，侵犯农民的私有财产。④农民所有，初级农业生产合作社集体经营。⑤土地收益部分归合作组织，使初级农业生产合作社集体财产形成和不断增大。

农民集体土地所有权

(1984年以来)

亿万农民在党的领导下伟大创造的家庭承包责任制的推行冲击并加速了农村人民公社“政社合一”体制的解体，中发【1983】1号文件《当前农村经济政策的若干问题》明确有步骤、分批地“实行政社分设”，从1983年10月中共中央、国务院发出《关于政社分开建立乡政府通知》，到1985年春基本结束，据统计1985年建立了91138个乡(镇)人民政府(其中：7956个镇政府，83182个乡政府)和940617个村民委员会以及二十世纪九十年代初“村民小组500万个。”而对是否相应建立农村集体经济组织，中共中央和国务院有关文件没有作硬性规定，中发【1983】1号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出：“实行政社分设。……人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包以后，有的以统一经营为主，有的以分户经营为主。它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。……为了经营好土地，这种地区性的合作经济组织是必要的。其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。”中发【1984】1号文件中共中央《关于1984年农村工作的通知》中指出：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的，原生产队的资产不得平调，债权、债务要妥善处理。……原公社一级已经形成经济实体的，应充分发挥其经济组织作用；公社经济力量薄弱的，可以根据具体情况和群众意愿，建立不同形式的经济联合组织或协调服务组织，没有条件的地方也可以不设置。”显然，政社分设后，农村集体经济组织建设和发育滞后，“1987年，全国有村及村以下合作经济组织143万个，1990年增加到189万个，1992年为205万个，1994年又再度发展，增加到218万个；”【农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农业经济问题》1996年第2期。】“据29个省、自治区、直辖市(缺西藏)的统计，截至1994年底，全国已设置集体经济组织的乡(镇)村，分别占乡(镇)总数的66%、村总数的90%。”显然，法律不可能把集体土地所有权的主体赋予农村集体经济组织，否则会引起集体土地所有权主体的缺位或虚化，甚至引起大量集体所有土地的暂时和长期“无主现象”(无主不动产则通常归国家所有，如是，则广大农民是不会同意的，会引起社会动荡)。因此，1982年《宪法》第10条第2款原则规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。”1986年4月12日《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”1986年6月25日《土地管理法》第8条第1款与上述《民法通则》第74条除有相同规定外，增加第2款规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从而真正确立了农民集体土地所有权。

中国早在新民主主义革命时期，就在中国共产党领导的革命根据地设置过审计机关，建立了一套略具雏形的审计制度。1925年广州省港罢工委员会建立的审计局，是中国审计制度的最初尝试和萌芽。新民主主义革命各个时期因地制宜建立的各种形式的审计机关，在不同程度上起到了完善财务管理制度、维护正常财政经济秩序和保障人民革命利益的作用。从组织体制来看，当时革命根据地不论采取中华苏维埃共和国审计委员会的形式，还是采用陕甘宁边区政府审计处的形式，它们都有一个共同的特点，即审计机关独立行使审计监督权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉,并且得到法律的保障。

中国1982年宪法有关审计制度的规定，是对新民主主义革命时期审计制度优良传统的直接继承，是中国革命法制建设的新发展。根据宪法规定，国务院设立中华人民共和国审计署；省、自治区、直辖市人民政府，自治州、市人民政府，县（市）、市辖区人民政府，设立审计局。中央审计署审计长根据国务院总理提名，由全国人民代表大会任免，在全国人大闭会期间，由全国人大常务委员会任免。地方各级审计局局长，由本级人民代表大会常务委员会任免。审计机关的主要任务是：对政府各部门、地方各级人民政府的财政收支，对国家财政金融机构和企业、事业组织的财务收支，进行审计监督。地方各级审计机关，依法独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

要有效地执行财务制度控制，应当遵循以下原则：

1．确保制度的完整性和系统性

财务制度的完整性是指所制定的内部财务制度应涵盖所有财务行为，使每一项财务行为都能找到相应的制度予以规范。系统性是指所制定的内部财务制度应在纵向上具有层次性，在横向上体现协调性。纵向层次性是指财务制度在层次上应体现从综合到具体的逻辑关系(这种逻辑关系对一般性公司而言，可描述)。横向协调性是指同一层次上的财务制度应是相互独立，而又相互衔接、相互吻合的，避免相互交叉或重复，特别应防止出现同一财务行为存在多个相互矛盾或相互抵触的制度条款的现象。

2．确保制度的适应性

该原则包括两个方面：

一是公司内部财务制度对国家统一财务制度的适应性，即公司内部财务制度应是依据国家统一财务制度制定的，能体现统一财务制度规范的要求，避免出现与统一财务制度相矛盾或相抵触的条款。

二是公司内部财务制度对公司管理特点及管理要求的适应性，即公司内部财务制度的制定应体现公司在内部组织结构、管理层次等方面的特点以及优化公司财务管理的客观要求，防止形式化。

3．确保制度的严肃性

该原则包括两层意思：一是公司各级财务人员在行使财务行为时，应严格按财务制度的规定执行，没有合理理由，不得违反制度规定。这里的“合理理由”，主要指制度本身存在缺陷(如制度条款之间相互矛盾、制度明显有失公乎等)，或因公司内外环境变化而使制度规定不再适用。而无论何种理由，均应由制度的制定机构予以认定。二是当行为主体违反制度规定而又没有合理理由时，应严格执行惩罚措施，包括经济惩罚和行政处罚等。

改革开放以来，我国的认证 认可工作取得了长足进步。在强制性产品认证方面，对国内18大类57种产品实施了产品安全认证，发出电工产品安全认证证书7万多份；对47大类188种进口商品实施了安全质量许可证制度，发出进口商品安全质量许可证书1．2万多份，涉及60多个国家和地区； 对10大类76种出口商品实施出口质量许可证制度，发出出口质量许可证书7200多份。在产品自愿性认证方面，审核批准了28家产品认证机构，共发出产品认证证书7．2万多份。在质量体系认证方面，获中国质量体系认证机构国家认可委员会、中国国家进出口企业认证机构认可委员会认可的认证机构达59家，颁发ISO9000证书4300多份，ISO14000证书150份。

国家认监委是国务院为加强对全国认证认可工作实行统一管理而决定组建的。根据国务院确定的职责范围，国家认监委的职权范围包括：研究起草国家认证认可、合格评定、安全质量许可、卫生注册方面的法律、法规和规章，发布并组织

实施相关监督管理的制度、规定；研究提出并组织实施国家认证认可及合格评定工作方针政策、制度和工作规则，协调并指导全国认证认可工作；负责拟定国家实施强制性认证与安全质量许可制度的产品目录，制定并发布认证标志（标识）、合格评定程序和技术规则；依法监督和规范认证市场，监督管理自愿性认证、认证咨询等中介服务行为和活动，对从事认证和与认证相关业务的各类机构包括中外合资、合作机构和外商独资机构进行资质审核和监督；管理校准、检测、检验实验室技术能力的评审和资格认定，负责中外合资、合作机构和外商独资机构等从事校准、检测、检定、检查、检验检疫和鉴定等各类实验室技术能力资质审核；归口管理、协调认证认可及合格评定的国际合作活动；建立全国认证认可工作的部际联席会议制度，综合协调全国认证认可工作。