为盘活存量土地，缓解用地供需矛盾，促进产业结构调整和经济转型升级，提高土地利用效率，推进节约集约用地，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）和《许昌市人民政府关于印发许昌市节约集约利用土地实施办法的通知》(许政〔2011〕75号)等有关政策规定，结合我市实际，提出如下意见。

（一）节约集约、提高效率。通过市场运作和公开透明的方式强化市场配置土地资源，严格执行土地使用标准，提高土地利用强度和效率，实现节约集约用地。

（二）依法依规、有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据土地利用总体规划、城乡总体规划和产业发展规划等，科学制订低效及闲置用地再开发实施方案，严格限定实施范围和对象，经批准后规范有序推进。

（三）政府主导、市场运作。在符合规划、用途管制和公益优先的前提下，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，调动原土地权利人的积极性，健全利益平衡机制。发挥政府组织、引导和监管职能，鼓励社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保土地资产的保值增值。

（四）明晰产权、保障权益。核实、核准低效及闲置用地现状和产权登记情况，正确处理再开发过程中的法律、经济关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定；正确把握再开发中的土地处置政策，做到政策统一、程序规范、管理严格、公开透明，自觉接受社会监督。

（一）城镇低效及闲置用地的认定标准

低效及闲置用地认定工作要在各级政府（管委会）统一领导下进行，有关部门各司其职，各负其责，强化责任落实。其中发改部门负责产业政策的核查和认定；环保部门负责环境准入政策的核查和认定；规划部门负责容积率、建筑密度等规划条件的核查和认定；审计部门负责建设项目投资额、投资强度的核查和认定；税务部门负责纳税额度的核查和认定；国土部门负责闲置土地的核查和认定。核查和认定结果要出具书面意见。

其中，符合以下情形之一的，认定为低效土地。

1.不符合城乡总体规划、严重影响周边区域开发的建设用地；

2.国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地及不符合安全生产和环保要求等产业用地；

3.已确定实施“退二进三”的产业用地；

4.布局散乱、环境较差、设施落后，属于当地政府（管委会）确定需要改造的城镇和城中村用地；

5.农村集体经济组织持有的低效利用建设用地、镇(街道)撤并后的低效利用建设用地；

6.因企业原因造成开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足50%，或者已投资额占总投资额不足50%，中止开发建设满1年的项目用地；

7.自约定的竣工之日起，超过1年未投产或连续停产满1年的；

8.投资强度不达标的，即未达到闲置土地认定标准，但投资强度、容积率等控制指标有1项未达到合同约定的标准（合同未约定的，依次以地方投资准入标准、国家或省规定的最低标准为依据）；

9.土地利用和综合产出效率低下、竣工投产企业亩均税收连续2年达不到本地同行业亩均税收50%的工业用地；

10.经县（市、区）政府（管委会）认定为低效利用的其它建设用地。

符合以下情形之一的，认定为闲置土地。

1.土地使用权人超过国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地；

2.国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未约定动工开发建设日期，自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设；

3.已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地。

（二）城镇低效及闲置用地盘活的标准及要求

1.城镇低效及闲置用地再开发工业项目投资强度不低于280万元∕亩，单位土地面积平均产出不低于416万元∕亩，亩均税收不低于20万元∕亩，工业用地建筑密度高于60%，容积率大于1.2，绿地率不超过15%，工业项目所需行政办公和生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%。各县（市、区）政府（管委会）要在不低于以上标准的前提下，结合当地实际制定具体的投入产出强度标准；对投资额度在亿元以下的工业项目，原则上不再单独供地。

2.对行业无特殊要求的新建工业项目，应建造3层(含3层)以上多层厂房，不得建造3层以下厂房。对利用新增建设用地建设标准厂房的城市基础设施建设配套费，一层全额征收，二层减半征收，三层以上免征。在符合城乡规划且不改变土地用途的前提下，对企业利用存量建设用地通过内部整合建设或改扩建多层标准厂房、提高土地利用率和增加容积率的，不再补缴城市基础设施配套费，不再增收土地价款。

3.严禁向淘汰类、高能耗、高污染、低效益、产能过剩项目及列入《禁止用地项目目录》的工业项目供地，重点保障投资高、效益好、就业多的国家鼓励类项目及我市的支柱产业、新兴产业的用地需求；鼓励和支持企业运用先进设备和高新技术改造传统产业，调整和优化产业结构，提高土地节约集约利用水平。

（一）低效建设用地处置方式

1.对面积较大、适于重新安排项目的低效用地，可采取全部或分割转让、政府收储、项目置换、“退二进三”等方式调整使用。

2.对位于边角位置的零星低效用地，可结合土地利用总体规划、城乡总体规划和周边实际，通过归并、整合等方式处置。

3.对项目固定资产投资额度、投资强度等指标未达到国有建设用地使用权出让合同约定标准的低效用地，责令土地使用者追加投资，同时按照合同约定向土地使用者收取违约金。

4.对项目建筑容积率、建筑密度等指标低于国有建设用地使用权出让合同约定最低标准的低效用地，责令土地使用权者严格按照国有建设用地使用权出让合同约定的标准开发建设，同时按照合同约定向土地使用者收取违约金。

5.对于批而未征、征而未供、供而未用的国有建设用地，按照《国土资源部严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发〔2009〕106号）的有关规定，通过规划调整、拆迁清表，依法完成补偿或者按照调整区位的方式开发利用。

6.对于低效的集体建设用地，采取依法征收重新开发利用或依法流转用于其他项目建设的方式处置。

（二）闲置建设用地处置方式

1.属土地使用者自身原因造成的闲置国有建设用地

（1）未动工开发满1年，由市、县国土资源主管部门按照《闲置土地处置办法》第十四条的规定，报本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。

（2）未动工开发满2年，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权；闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

2.属政府、政府有关部门的行为原因造成的闲置国有建设用地

（1）延期开发。对已缴清土地出让合同价款及相关费用，落实项目资金，并拟动工建设的闲置国有建设用地，由国土资源部门与土地使用者签订国有建设用地使用权出让合同补充协议，重新约定动工、竣工时间。对违约造成企业损失的，由县（市、区）政府（管委会）按照合同约定，予以补偿。

（2）异地置换。对已缴清土地出让合同价款，落实项目资金，并能按照国有建设用地使用权出让合同约定期限动工建设，但因城乡规划调整等原因造成项目未能按照合同约定期限动工建设的闲置国有建设用地，按照等价置换原则，在异地置换同等价值土地。

（3）政府收购储备。土地储备机构与土地使用权人签订国有建设用地使用权收购协议，纳入土地储备。

（一）建立激励机制。为推进低效及闲置建设用地再开发工作，对由政府收回、收购土地，在依法补偿的基础上，可给原土地使用权人一定的奖励。具体奖励标准以亩为单位(元/亩)，由各县（市、区）政府（管委会）自行制定。对低效利用建设用地再开发中引入的项目，其产业类型符合各级政府（管委会）鼓励类或重点扶持类，可以按照税法规定给予企业所得税、土地使用税的优惠政策。

（二）加强执法监管。按照属地管理原则，各级政府（管委会）是国土资源管理的责任主体，乡镇（街道）政府（办事处）及国土资源部门要做好日常巡查工作，对发生的土地违法违规行为要做到早发现、早报告、早制止、早查处。各地要严格落实建设用地的批后监管、开竣工核验、公示牌验收等制度，着力构建低效及闲置用地处置、违法用地查处经常化、制度化、规范化格局。

（三）形成工作合力。对于认定为低效及闲置建设用地、违法用地的，在未经依法处置前，住房城乡建设部门不予办理施工许可证、房屋预售和所有权登记手续；规划部门不予办理建筑工程规划许可证；国土资源部门不予办理土地使用权证、土地抵押登记手续；环保部门不予办理环境评价批复手续；发改部门不予办理项目审批（核准）手续；安监部门不予颁发安全生产许可证或批复等许可手续；金融机构不予提供资金支持；税务部门足额征收土地使用税；工商部门不予发放营业执照；供电、供水、供气企业和市政部门不予通电、通水、通气。对于认定为低效及闲置建设用地需要重新开发利用，有关部门要切实履行职责，建立绿色通道，提高工作效率，尽快办结相关手续。

（四）强化目标考核。市政府建立低效及闲置用地处置、违法用地查处等工作“五挂钩”目标考核机制，即新增建设用地审批与低效及闲置用地处置挂钩，新增建设用地受理与依法依规管地用地挂钩，新增建设用地计划指标分配与征地率、供地率挂钩，开发区和产业集聚区集约利用评价与调区扩区挂钩，节约集约用地成效与县（市、区）政府（管委会）考核评价挂钩。对逾期未完成目标任务的，由县（市、区）政府（管委会）书面向市政府说明具体原因及理由。同时，对进度缓慢、处置不力的，暂缓该地区建设用地项目报批。

流域土地利用模型分类

土地利用变化的研究方法一建立土地利用变化模型。从土地利用土地覆盖变化的涵义及研究内容出发构建土地利用变化模型，是深入了解土地利用变化成因、过程，预测未来发展变化趋势及环境影响的重要途径，也是土地利用变化研究的主要方法。土地利用变化研究中的模型可概括为以下三种类型：

(1)系统诊断模型

系统诊断模型是深入了解土地利用变化机制的主要手段，可分为两种类型的模型：

①基于经验的概念化逻辑诊断模型，如土地利用变化驱动力概念诊断模型。

概念化诊断模型是一种基于经验的定性分析模型，它是建立定量分析模型的基础。概念性机理模型方面，一类是以经济学理论为基础的，如一般概念性屠能-李嘉图模型(GTR)就是建立在地租理论基础上的。GTR模型对传统的Thunen模型进行了扩展在模型中运用了两种解释变量：一种变量反映了土地利用的区位差异，称为屠能成分，另一种变量反映立地质量(通常是土地的自然条件)，称为李嘉图变量。国际应用系统分析研究所(ⅡASA)建立的农业土地利用变化模型则是以经济学中的一般均衡原理为基础的。模型从基本竞争模型出发，将某一区域的土地利用格局看作是每个土地经营者个体决策的结果。决策者基于土地自然条件为其提供的几种用途选择(由土地的多宜性决定)和体制因素(法律，政策，文化，习俗)对用途的限制，根据各种用途的投入产出函数，挑选获利最大的用途。土地利用的变化可能源自各种用途的可能性发生变化，也可能源于各种用途比较效益的变化。前者可能由于土地政策的放松或收紧，技术进步改变了各种用途的生产函数，或者土地经营者所面对的资源约束(劳动力，资本)发生了变化，后者往往源自各种投入和产出的价格波动。

②基于经验的统计诊断模型，如土地利用变化机制统计诊断模型。

由于土地资源是一个自然．人文综合体，土地利用及土地覆盖变化不仅受自然因素的影响，而且受社会、人文因素的综合影响，仅仅通过直接测量无法充分分析土地利用变化的驱动力。因此需要将在一系列时空尺度下的观测结果同经验模型相联系，用一组观察变量(如地貌、气候、土壤、地表质地、地势等自然因素)，结合一组辅助性变量(如统计数据)进行统计分析，这样既能提供一个综合的方法来认识土地利用变化，同时也为政策的制定提供了依据。统计诊断模型的建立为地理相关性预测及土地利用环境影响评价提供了依据。如中国农科院与荷兰瓦赫宁根大学共同开发的中国土地利用变化模型(CLUE．CH)，在不同的规模尺度，通过相关和回归分析，找出影响土地利用变化的主要驱动因子，并在此基础上预测未来土地利用的变化情景；经验性诊断模型往往能将模拟结果直观地反映在地图上，为未来土地利用管理决策提供参考。但该类模型缺乏相应的理论背景，更多地依赖以往的数据来推测未来土地利用变化的规律，而且在数据选取时常常受数据可得性的制约和模型开发者主观意志的影响。

(2)土地利用动态变化模型

土地利用动态变化包括土地资源的数量、质量随时间的变化，也包括土地利用的空间变化及土地利用类型组合方式的变化，同时也包括未来土地资源需求量的变化。因此，土地利用动态变化模型包括土地资源数量变化模型、土地资源生态背景质量变化模型、土地利用空间变化模型、土地利用变化区域差异模型、土地利用程度变化模型、土地需求量预测模型，此外还包括土地利用变化驱动力模型。建立土地利用动态变化模型是研究土地利用变化过程、土地利用变化程度及未来发展变化趋势的主要手段。

土地利用变化，由于影响到了人类生存与发展的自然基础，如气候、土壤、植被、水资源与生物多样性等，影响到地球生物化学圈层的结构、功能以及地球系统能量与物质循环等方面，与全球的气候变化、生物多样性的减少、生态环境演变以及人类与环境之间相互作用的可持续性等密切相关。至今为止，有不少类似的研究着力于通过建立模型来探讨土地利用的变化，但真正将土地利用变化与其空间分布相结合，探讨不同尺度上土地利用的时空演变规律的动态模型并不多见。中国农业科学院资源区划所与荷兰瓦赫宁根农业大学合作，建立的中国土地利用变化及其影响模型(CLUS-CH)，属于一种动态的土地利用时空变化模拟模型，可以说是在LUCC研究领域的一项有益探索。

(3)土地利用变化综合评价模型

由于各类模型所具有的功能不同，因此，将多种模型的优点结合起来构建综合模型用于研究LUcC的驱动机制并进行动态模拟是一个重要方向。这方面，近年来出现的CLUE-S模型是一个较好的代表，它具备同时预测土地利用及土地覆被数量和空间位置变化的能力。

建立模型，还应落实到空间上，即与地理信息系统相结合。目前，这样的模型还处在探索之中。像资源环境研究领域的其它问题一样，最大的挑战来自于问题的复杂性。土地利用及土地覆被变化的社会经济与环境驱动因子间在不同的空间和时间尺度上错综复杂的相互关系，使这种变化具有较大的不确定性。显然，驱动因子一土地利用一土地覆被系统的变化机制不是单一的模型所能刻画的。因此，需要采取多种手段进行综合研究。

流域土地利用驱动力分析

土地利用变化的驱动力主要来自三个方面：(1)自然因素，由于自然因素导致土地的属性发生变化，迫使人们改变土地利用的方式，可认为是被动性的变化，而且变化速度相对比较缓慢；(2)社会因素，随着社会经济发展的不同时期，人们观念和政府政策的转变导致人们对土地产出的种类和数量的需求发生变化，导致土地利用发生变化，可认为是主动性的变化；(3)科技进步，使得人们从科学的角度合理规划使用土地，导致土地利用的变化，可称之为技术性变化，可称之为技术性变化。

土地利用调查亦称土地资源数量调查。即通过勘测调查手段，查清一个国家、地区各种土地利用分类面积、土地利用状况及其空间分布特点，编制土地利用现状图，了解土地利用存在问题，总结开发利用经验教训，提出合理利用土地的意见，为进行土地利用分类和研究，制订国民经济计划和土地政策，开展国土整治、土地规划、科学管理土地等工作服务。是一项政策性、科学性、技术性很强的工作。

土地利用调查主要分析基地的区位、社会经济现状及未来发展情况、人口分布、基地附近土地利用特征，如土地开发性质、规模、强度等，以及未来土地利用规划情况，同时包括基地的初步设计情况(建筑类型和建筑面积等表征其使用规模的数据)。