（1 ）党、国家机关和人民群众是行政监督的主体，具有广泛性和群众性。

（2 ）被监督的对象，称为行政相对方，包括国家行政机关及其工作人员。

（3 ）其内容是相对方遵守法律、法规、规章，执行决定、命令的情况。

（4 ）其目的是，监察和督导国家公共政策执行机关工作人员及国家公务员在行政管理过程中遵纪守法情况。

行政监督有两种用法：一是指行政主体基于行政职权依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的监督检查，也叫行政检查。另一种是指行政组织系统内容的监督检查，指的是对行政机关和工作人员的监督。由于第一种行政监督本质上属于行政管理职能和行政执法活动的组成部分，所以用行政管理或行政执法即可涵盖，因此一般行政法上的行政监督主要是指对行政权力的监督，其监督对象是行政主体及其工作人员。在第一种意义上使用行政监督概念的著作以及法律规范是极少的。 另外,

行政监督可根据不同的标准进行分类。通常由：

（1 ）以行政监督的对象是否特定为标准，可以分为一般监督与特别监督。

（2 ）以行政监督的内容为标准，可以分为公安、工商、海关、资源、环境保护、审计等行政监督。

（3 ）以其实施的时期为标准，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。

（4 ）以其主体的任务为标准，可分为依职权的监督与依授权的行政监督。

行政监督是行政管理活动的一个重要组成部分，因此，行政监督应该遵循一定的原则，以保证行政监督的合法性和有效性。

（一）合法性原则：行政监督的合法性是行政监督主体从事行政监督的必要条件。这种合法性主要体现在行政监督主体的合法性、行政监督活动符合法定程序、行政监督活动符合法定方式三个方面。

（二）经常性原则：行政监督作为一种经常性活动，存在于行政管理活动的全过程，具体贯穿于决策、协调、执行等各个环节。经常性监督，有利于及时发现政府行政组织和公务员在处理公务中的不当行为、违法现象，并及时纠正和处理，避免增加社会成本。

（三）平等性原则：依法监督，法律面前一律平等，是社会主义行政监督的基础。不论是领导机关还是被领导机关，不论是专门监督机构还是一般机构，不论是领导者还是一般公民，在进行监督的权利和接受监督的义务上完全平等，不存在不受监督的特权或享有特权的监督。

（四）广泛性原则：主要指监督主体、监督对象和监督范围的广泛性。行政监督的性质决定了全体公民对政府的公务活动均有实施监督的权利，这种广泛性还表现在行政监督要对一切政府行政机关的行政行为、行政措施、行政制度的实施进行监督。

（五）有效性原则：主要体现在行政监督实施后的结果如何。有效的行政监督就要做到客观、公正、准确、及时，做到违法违纪必究，执法必严。

根据我国现行法律、法规的规定和行政实践，最常见的行政监督方法有：检查、审查、调查、检验、勘验、鉴定等。行政监督的作用主要体现在：

（1 ）它可以及时反馈法律、法规实行的社会效果，为法律、法规的制定、修改、废除提供实践依据。

（2 ）可以预防和纠正相对方的违法行为。

（3 ）它是保证执行法律、法规，实现行政目标的具体行政行为。

(一)事前监督、事中监督与事后监督

事前监督是指在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督。最典型的事前监督是听证会制度。听证会是由立法机关、国家行政管理机构和某些行政事业性单位根据有关规定，召集社会各阶层、当事人或有关受益、受害者进行交流、沟通的会议。一般有立法听政、价格听政、决策听政、调查听政等种类。听证会的举行，具有使社会公民和团体了解政府行为过程和信息，参与决策，监督政府行为的作用。

事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督。为了防止行政管理过程中决策的失误和执行出现偏差，必须开始事中监督，即在决策过程中对决策活动进行监督，在执行过程中对执行活动进行监督。从决策过程来看，这种监督是对决策者进行的面对面的监督，有助于及时发现决策失误或决策不当，并对其及时予以纠正;从执行过程来看，这种监督有助于及时了解执行情况，及其向决策中心传递相关信息，不仅有助于纠正执行偏差，而且有助于及时修正原有的不当决策。

事后监督是指行政决策或者行为作出之后，相关监督主体进行的监督活动。现代社会管理日益复杂和多元化，为行政管理带来了一定难度和压力，因此，行政行为往往具有一定先定性，以保证行政权力的权威性和强制性，这就使得人们不能对所有行政行为进行事前监督，这样，就有必要进行事后监督。最典型的事后监督是国政调查。国政调查是立法机关就国家官员的行为、重大事件进行调查。现代世界各国，无论宪法有无明文规定，均普遍承认立法机关拥有国政调查权，并形成了比较完善的国政调查程序。

(二)长期监督与暂时监督

根据监督活动开展的持续时间不同，行政监督又可以分为长期监督和暂时监督两种。

长期监督是由常设的行政监督主体对行政管理机构和人员进行的监督活动，上下级之间的日常监督和行政监察监督都是属于长期监督。长期监督一定会伴随相应的、稳定的监督主体和规章程序。

暂时监督是指为某一项特别行政事务、行政决策或者突发事件进行的监督和调查。由于暂时监督变化大，产生突然，所以一般不具备一致不变的监督主体和规章程序。权力机关代表的质询活动是一种较为典型的暂时监督。质询是立法机关对行政管理机构进行检查和监督的一个主要方式。所谓质询，是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的地方提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。在我国，对本级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院的工作提出质询，是宪法和法律赋予人大代表或人大常委会组成人员在各级人民代表大会或常务委员会会议期间的一项重要职权。按照法律规定，在人民代表大会会议上，必须有l0名以上的人大代表联名，才能提出质询案;在人大常务委员会会议上，省级、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，才能提出质询案。

行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容和标准等四个方面。

1.行政监督主体

如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那么，对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然，不同的历史时期和不同性质的国家，具有不同的行政监督主体。从某种意义上说，对行政监督主体地位的确立体现了民主程度的差异。中国现阶段的行政监督主体，包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、社会团体、公民和新闻媒体等。

2.行政监督客体

行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，也属于行政监督的客体。

3.行政监督内容

行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督。所谓失范行为是指行政权力的使用者违反了法律的有关规定;失效行为是指在行政权力的运行过程中，尽管投入了相当多的人力、物力和财力，但仍然没有达到既定目标，行政效率低下等等。政府的违法行为和效率状态构成了行政监督的基本内容。

4.行政监督标准

行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监督，其标准主要来源于以下几个方面：

(1)宪法标准。以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及其国家公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。

(2)法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机关及其国家公务员遵循和执行法律的情况。

(3)纪律标准。为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公务员进行监督的重要依据;

(4)公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和策略等。执行政策是国家公务员的基本职责，违反政策行为必须受到追究和制裁。此外，还有职业道德标准、合理性标准等等。监督的主体、客体、内容和标准四个方面相互联系、相互影响，共同构成行政监督的有机统一体。如果四个要素，缺少其中任何一个，行政监督活动都会难以顺利进行。

行政监督执政党

党对国家行政管理工作的领导和监督的方式有五个方面：一是通过制定正确的路线、方针、政策来实现党对国家行政管理工作的领导和监督；二是通过党的各级组织对各级政府及其部门具体实施党的路线、方针、政策和国家的法律、法令的过程实行监督；三是通过推荐优秀党员干部担任政府重要职务来实现党对政府工作的领导和监督；四是通过宣传教育和思想政治工作等手段来实现党对政府公职人员的领导和监督；五是通过党的各级纪律检查委员会审查和处理党员领导干部违反党纪政纪的行为实行监督。

行政监督权力机关

我国权力机关监督政府的方式和内容主要有以下九个方面：听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；审查政府的法规、决定和命令；质询和询问；视察和检查；提出建议、批评和意见；受理申诉和检举；罢黜职务。

行政监督司法监督

司法监督包括：人民检察院的监督、审判机关的监督两类。检察院对国家行政机关和国家公务人员实行监督的范围是：法纪检查；经济检查；侦查监督。审判机关监督的方式和种类有：通过宪法诉讼进行的监督；通过行政诉讼进行的监督；通过国家赔偿诉讼进行的监督；通过刑事诉讼进行的监督。

行政监督内部监督

（一）行政监察：国家行政监察机关为行使行政监察职能，履行下列职责：检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；

受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；法律、行政法规规定的由监察机关履行的其他职责。

（二）审计监督：审计机关依法对有关国家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断其合法性、合理性、有效性。审计监督是一项专门的财政经济法律监督制度，是一种经济监督。主要目的是维护国家财政经济秩序，严肃财经纪律，加强经济管理，提高经济效益，为打击违法犯罪活动提供事实依据，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。

审计监督的内容包括：财政预算的执行和财政决算；信贷计划的执行及结果；财务计划的执行和决算；基本建设和更新改造项目的财务收支；国家资产的管理情况；预算外资金的收支；借用国外资金、接受国际援助的财务收支；与财政财务有关的各项经济活动及收益；严重侵占国家资产、严重损失浪费等损害国家经济利益的行为；全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项；国家法律法规规定的其他审计事项。

行政监督公民监督

公民对行政机关及其工作人员的监督，主要包括：批评和建议；控告；检举和举报；申诉；信访。

行政监督社会舆论监督

舆论监督的主要形式有：新闻舆论监督；公众舆论监督。

行政监督的作用主要是对行政的政治方向和对行政政策的贯彻执行起保证作用，保护国家、社会、集团利益和公民合法权益，推进行政法制化造就优秀政务家和公务人员。 通过行政监督，保障行政机关正确地行使行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益和国家的整体利益。

行政监督

行政人员作为社会的一个特殊的利益集团，如果没有有效的行政监督机制，当行政目标与行政人员的个人利益相冲突时，实际的情况往往是，整体利益得不到保护个人利益成为第一位的考虑。鉴于这种情况，必须对行政机关及其工作人员实施行政监督。实施和加强对行政行为的监督，能够及时发现问题并及时加以解决，防止或纠正违法或者不当的行政行为，惩罚行政人员违法犯罪行为，使国家保持正常的行政秩序。

此外，国家行政机关在实施行政管理活动中，由于种种原因，可能出现违反法律规定，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情况。实施和加强对行政行为的监督，可以尽可能使公民、法人和其他组织的合法权益免受侵害。即使受到了侵害，监督主体可以根据不同的情况，采取措施，通过适当的方式和适当的手段，使受到的侵害得到相应的补偿。通过行政监督，可以促进现代公务员队伍的加快建设。

首先，能增强国家公务员的公仆意识。在我国，政府的宗旨是为人民服务，国家公务员不论职位高低、权力大小，都是人民的公仆。实施和加强对行政行为的监督，将行政机关的行政活动置于广大人民群众的监督之下，可以增强国家公务员的公仆意识，促进其更好地为人民服务。

其次，通过行政监督，克服官僚主义和腐败现象。国家行政机关在行政管理活动中，由于种种原因，会存在人浮于事、办事拖拉、不负责任、相互推诿等官僚主义现象；同时，行政机关中还存在着不少利用手中的行政职权牟取私利、行贿受贿、贪赃枉法等腐败现象。

行政监督

近年来，行政腐败的监管不力，与我国的行政监督体制不完善，尤其是监督不力有关。腐败严重影响和败坏了党和政府的形象，损害行政机关的权威，这就要求必须要完善行政监督体制，要求行政监察机关更加严格执法。加强行政监督是发展民主政治，建设社会主义法制国家的重要途径。发展民主政治，就是使人民充分行使民主监督权，参政权和议政权，保证人民真正当家作主，管理国家的权力的真正落实。监督权是人民的基本政治权利之一。这是具有中国特色社会主义的行政监督的一大优势。检查本行政区域内国家行政机关及公务员是否遵纪守法，履行职务，并依法做出相应的处理决定。行政监督，能够加强国家行政人员的法制观念，从而使依法行政的原则在现实行政行为中得到贯彻。首先研究解决行政法律规范自身存在的问题。如对条文规定不具体、不明确，或发现有过时或违法时，应及时研究解决。指导监督对象的行政执法活动，处理监督对象在行政执法中越权、滥用职权或失职渎职行为。

行政复议是行政监督的一个重要方面。

胡锦涛同志指出：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。把民主法治作为社会主义和谐社会六条基本特征的第一条，其内涵深刻，意义深远。扎实推进社会主义和谐社会建设，要求我们高度重视和充分发挥民主法治在构建和谐社会中的作用。行政复议作为民主法治的一个重要组成部分，加强行政复议监督对建设社会主义和谐社会具有十分重要的意义。

一、行政复议监督对构建社会主义和谐社会的重大影响和作用

行政监督

建设社会主义和谐社会，稳定是前提，没有稳定就没有和谐。行政复议制度作为行政机关的一项层级监督制度，对维护社会稳定、构建社会主义和谐社会有着十分重大的影响。

（一）行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要保障。一个和谐的社会，必然有稳定的社会、政治环境和有条不紊的社会生活秩序。动荡不定、秩序混乱、社会矛盾激化，不可能使人们和睦相处、安居乐业。当然，任何一个社会都不可能没有矛盾和冲突，不可能没有分歧和裂痕。和谐的社会在于能够运用法律制度和规则力量来不断化解冲突，弥合裂痕。行政复议监督以公开、公正、公平和便民为价值取向，以法律的规范性、强制性为特点，通过行政复议机关对公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为违法或者不当侵犯其合法权益的申请事项的审查，对被申请人作出的违法或者不当的具体行政行为予以撤销或者变更，从而最大限度地保护老百姓的合法权益，达到调整社会关系，平衡社会利益，调整社会矛盾，维护社会秩序的目的。从一定意义上说，行政复议监督制度是保护最广大人民群众的根本利益，真实实践“三个代表”重要思想，促进行政机关依法行政和维护社会稳定的重要支撑点和有力保障。

（二）行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要途径。行政复议是上级行政机关对下级行政机关的具体行政行为实施有效监督的重要途径之一，是行政机关自我纠正错误的一种法律监督制度。它以公民、法人或者其他组织的申请为启动程序的前置条件，以纠正违法的或者不当的具体行政行为、保护行政管理相对人的合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权为主要工作内容，程序简单、方便快捷，不收申请人任何费用，直接体现了胡锦涛同志提出的构建社会主义和谐社会重要思想的要求，是实践构建和谐社会重要思想十分重要的工作领域和重要途径。行政复议机关在办理行政复议案件中，通过对下级行政机关作出的具体行政行为的合法性、适当性审查，不仅要维持行政机关合法、适当的具体行政行为，保障行政机关依法行政；同时要对被申请人作出的违法或者不当的具体行政行为予以撤销、变更，确保申请人的合法权益。且复议决定一经作出，就具有法律约束力、强制力和执行力，被申请人必须认真履行，不得因对复议机关作出的行政复议决定不服而申请行政复议，更不能向人民法院提起行政诉讼。如果被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定，行政复议法明确规定“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”正是由于行政复议监督的权威性和解决社会矛盾的有效性，从而确立了行政复议监督在维护社会稳定、构建和谐社会中的重要地位和作用。据统计，我省2004年行政复议案件在撤回申请率、撤销率、审结率方面，要比行政诉讼案件分别高出2.57个百分点、4.97个百分点、4.64个百分点；在维持率方面，行政复议案件要比行政诉讼案件低7.96个百分点。这就说明行政复议作为行政机关内部监督制度比行政诉讼制度，在程序上更快捷、实用，对纠正行政机关违法或不当的具体行政行为，保护当事人合法权益起到了应有的作用，是构建社会主义和谐社会的一个重要途径。

（三）行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要手段。行政复议监督制度的一项重要功能就是救济功能。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为违法或者不当侵犯其合法权益，就可以通过行政复议的渠道寻求法律保护。近五年来，全省各级行政复议机关共受理行政复议案件18029件，审查结案17124件，占受理的94.98%.其中对原具体行政行为维持的8423件，占46.72%；经过认真审查，依法对被申请人作出的违法或者不当的具体行政行为予以撤销、变更、责令履行、确认违法的有4188件，占23.23%，有效地保护了申请人的合法权益。从而行政复议监督必然有利于理顺、平衡社会关系，有利于化解、消除社会矛盾和冲突，有利于社会矛盾的总体缓和，减少信访案件，特别是减少目前日益增加的群体性上访事件，促进安定团结，达到构建社会主义和谐社会的目的。因此，加强行政复议监督是构建社会主义和谐社会的重要手段。

二、行政复议监督的现状及存在的问题

（一）行政复议监督的现状：

我国行政复议制度建立以来，特别是《中华人民共和国行政复议法》实 施以来，我省各级行政复议机关坚持以人为本、复议为民的原则，积极受理办理行政复议案件，扎实开展行政复议工作，有效地加强了行政复议监督。其主要现状是：

——行政复议受案办案情况。1999年10月至2004年12月，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请19484件，受理18029件，占收到行政复议申请的92.53%；不予受理1091件，占5.60%；其他处理364件。审查结案17124件，占受理的94.98%.其中对原具体行政行为维持的8423件，占46.72%；撤销、变更、责令履行、确认违法的有4188件，占23.23%。

——行政复议案件的主要情形。从2004年全省各级行政复议机关受理的2839件案件情况分析看，主要有以下几种情形：一是从申请复议事项看，不服行政处罚申请行政复议的有1478件，占受案总数45.87%；不服行政许可的124件，占3.85%；不服行政强制措施的259件，占8.04%；不服行政收费的150件，占4.66%；不服行政不作为的69件，占2.14%；其他1142件。二是从被申请人身份看，以乡镇政府为被申请人的行政复议申请有550件，占受案总数的17.07%；以县级政府部门为被申请人的1756件，占54.50%；以县级政府为被申请人的332件，占10.30%；以市、州政府部门为被申请人的497件，占15.43%；以市、州政府为被申请人的36件，占1.12%；以省级政府部门为被申请人的22件，占0.68%；以省政府为被申请人的4件，其他25件。三是从审结情形分析看，申请人撤回申请542件，占受案总数的19.09%；维持的1355件，占47.73%；撤销的447件，占15.74%；变更的73件，占2.57%；确认违法19件；责令履行29件；其他类179件；未审结195件，审结率93.13%.四是从行政复议案件类别看，全省行政复议案件共有24类。公安类有599件、工商类374件、土地类303件、城建类112件、劳动类89件、林业类83件、交通类56件、技术监督类47件、卫生类36件、环保类22件、水利类20件、民政类19件、矿产类15件，其他10件以下的类别有：税务、物价、农业、计划生育、审计、司法、教育、文化、人事、新闻出版、财政等。

——行政复议案件呈现的新特点。近年来，随着人们的法制意识不断增强，行政复议监督也出现了一些新变化。

行政监督

今年1月至7月，省政府共收到行政复议申请49件，加上去年结转的5件，共54件。从案件的受理情况看，主要呈现以下几个特点：一是受理案件增多。案件的受理率比去年同期上升16.12%；受理案件数比去年同期增加45.45%，超过了去年全年的受理案件数。二是集团申请行政复议的案件增多。集团申请行政复议的案件占收到申请总数的近20%，其中岳麓区天顶乡505户村民不服省人民政府征收补偿裁决案，申请人数高达1679人。三是省人民政府作为被申请人的案件增多。省人民政府作为被申请人的案件6件，占收到申请总数的12.24%。四是国土资源管理方面的案件增多。申请人不服征地审批、征地补偿标准裁决、征地拆迁、土地权属的处理、发放或注销土地所有权或使用权证等国土资源管理方面的案件有38件，占收到申请总数的70.37%。五是首次受理了涉外的行政复议申请。长湘五一路桥投资有限公司、长湘伍家岭投资有限公司不服长沙市人民政府《关于外移城区湘江一桥等四个大桥收费站的通告》案，申请人就是英属维尔金群岛的企业。六是申请人委托律师作代理的复议案件增多。收到的54件行政复议申请中有近70%的申请人请了律师作代理，其中长湘五一路桥公司、长湘五家岭投资公司不服长沙市人民政府《通告》案和岳麓区天顶乡505户、1679名村民不服省人民政府征地补偿裁决案的申请人都是到北京请的律师作代理。

（二）行政复议的监督功能得到有效发挥

一是积极受案办案，老百姓寻求救济的渠道畅通。全省各级行政复议机关，在人员少、案件多的情况下，克服种种困难，坚持依法受案办案，保证了行政管理相对人通过行政复议救济渠道的畅通，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。近五年来，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请19484件，受理18029件，审查结案17124件。其中，2004年全省各级行政复议机关共收到行政复议申请3222件，受理2839件，审结2644件。在审结案件中维持原具体行政行为的1355件，占47.73%；申请人撤回申请的542件，占19.09%；撤销、变更原具体行政行为和确认违法、责令限期履行的568件，占20%.有效地保护了广大人民群众的合法权益。

二是强化了对行政复议决定履行情况的监督，确保老百姓合法权益落到实处。行政复议法规定申请人不履行行政复议决定可以申请人民法院强制执行，但被申请人如不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，除规定“行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”外，却缺乏强制性规定。为防止和减少下级行政机关拒不履行或者故意拖延履行行政复议决定的情况发生，认真履行行政复议决定，实实在在地保护老百姓的合法权益，全省各级复议机关采取积极措施，加大对履行行政复议决定监督力度，确保了行政机关作出的行政复议决定认真履行、行政相对人的权益落到实处。如长沙市政府对2000年以来承办的行政复议案件进行清理，对被申请人未依法履行的7件行政复议决定，由市政府向被申请人下发督办函，要求被申请人在督办函规定的期限内执行好复议决定并报告履行情况，使原未执行的行政复议决定得到了执行。攸县人民政府实行行政复议案件跟踪回访制度，对已被依法撤销的具体行政行为，在送达行政复议决定书后，及时与被申请人单位的领导、法制机构负责人及执法人员交换意见，指出具体行政行为的违法、不当之处，督促被申请人执行行政复议决定，并要求被申请人总结行政执法的经验教训，加强和改善行政执法，推进依法行政。

行政监督

三是各级行政机关依法行政能力有了进一步增强。通过多年来贯彻实施行政复议条例和行政复议法，各级行政机关普遍认识到行政复议制度对行政机关依法行政提出了更新、更高的要求，行政行为受到行政复议的严格监督。上级行政机关对下级行政机关的行政复议监督，其解决行政争议的有效性和彻底性决定了行政机关如果不严格依法行政，侵犯了行政管理相对人的合法权益，都将在行政复议中被撤销、变更其行政行为，并承担相应的法律后果。行政机关通过行政复议、特别是被撤销的行政复议案件，对自己的行政行为合法与违法、适当与不当、对与错有了更加清醒的认识，并采取措施有针对性地加以改进，提高了依法行政意识和能力。

四是通过行政复议监督，推进了制度建设。近年来，湖南各地在积极受理办理行政复议案件、解决行政争议的同时，注意发现行政复议监督中存在的问题，及时加强制度建设，完善规范管理。如郴州市政府法制办审查某房地产公司不服市规划局行政处罚的行政复议申请时，发现郴州市执行国家法律规定的城市规划缺乏详细的技术规范要求，在审查结案后，建议市政府制定相关的规定，市政府采纳了市政府法制办的建议，很快出台了《郴州市城市规划管理技术规定》，填补了郴州市城市规划管理的空白，推进了该市城市管理的规范化、法制化制度建设。

（三）行政复议监督中存在的主要问题

总的来说，行政复议监督制度对保护老百姓的合法权益，促进行政机关依法行政发挥了较好的功能和作用，但也还存在不少突出问题。主要表现在以下几个方面：

一是行政复议监督认识不到位。行政复议是行政机关内部的一种层级监督制度，它对于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政起着非常重要的作用。然而，有个别地方的领导对行政复议法的立法宗旨缺乏深刻的认识，自觉接受行政复议监督的意识淡薄。在实际工作中仍然热衷于运用行政手段开展工作，不大注重通过行政复议监督手段解决问题。有的甚至片面强调某项工作的重要而拒不执行行政复议制度，一旦行政管理相对人申请行政复议并作出裁决，就埋怨行政复议机构不支持其工作，甚至明确表示不履行法定职责，因而严重影响了行政复议监督工作的深入开展。

二是不依法受案，办案质量不够高。主要表现在：第一，不依法保护公民、法人和其他组织申请行政复议的权利。有的行政复议机关收到行政复议申请后，强调人手少，经费不足等困难，或者是疑难案件，怕把握不准，怕当被告，不依法受理。第二，不及时审理。有的收到行政复议申请，不及时依法审查，案件久拖不决，超期结案的较多，有的案件最长达一年半之久才结案。第三，违反法定办案程序。对需要依法履行告知义务的不告知；对需要办理延期手续的不按规定报批等。第四，不依法公正裁决。个别地方因怕当被告或怕有利害关系的第三人群体上访，对明知应当予以撤销的行政复议案件仍然维持，缺乏公正性。据了解，有一个县一年受理了60多件案件，全部作出维持决定。

三是行政复议机构和队伍建设与其所承担的工作任务不相适应。行政复议机构是法定的行政主体，但各级政府和部门法制机构的设置和建设，与其所承担的行政复议工作任务，以及与行政复议制度本身的要求还有很大差距。有的行政复议机构办理行政复议案件只有1个人，不符合办案程序的规定；还有的部门既无机构又无人员，使行政复议工作失去了基本的组织保障。大多数行政复议机关的行政复议机构都没有编制，行政复议工作人员多为兼职人员。大部分办案人员因行政复议案件大幅激增，工作辛苦，加上行政复议机构工作条件差、待遇低，又无办案津贴，难以留住人，行政复议专业队伍无法形成，整体素质难以提高。

行政监督

四是行政复议经费与工作的需要不相适应。行政复议法关于“行政复议机关不得向申请人收取任何费用，行政复议活动所需经费由本级财政予以保障”的规定在许多地方未落实到位。全省除个别地方行政复议办案经费基本有保障外，大部分地方的行政复议经费处于紧张状态，大多数地方根本没有将行政复议经费列入财政预算。

五是地区之间发展不平衡。从全省122个县（市、区）政府办理行政复议案件统计情况看，2003年全省有11个县（市、区）没有受理一起行政复议案件；2004年又有19个县（市、区）没有受理一起行政复议案件，其中城市区14个，占19个县（市、区）的73.6%。而永顺、双峰、宜章、祁东县和冷水滩区受理行政复议案件数均超过30件。

三、切实履行行政复议职责，充分发挥行政复议监督在构社会主义和谐社会中的作用

在全面推进依法行政、建设法治政府、构建和谐社会过程中，如何加强行政复议工作，充分发挥行政复议监督在构社会主义和谐社会中的作用，是摆在各级政府法制机构面前的一个大课题，需要我们探索和研究，笔者认为主要解决好以下几个问题：

（一）深刻理解《纲要》精神，抓住行政复议监督的关键。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第30条提出：“认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质。完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤消、变更或者确认具体行政行为违法而不撤消、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任。”这是行政复议监督工作当前和今后相当长的时间必须遵循的准则，要深刻理解，认真贯彻落实。要根据《纲要》的精神依法受案办案，公正裁决，积极探索建立简易复议程序和当面审理方式，为当事人提供解决行政争议的公平“平台”，进一步提高行政复议效率。要积极探索增强行政复议监督的独立性和专业性；探索建立较完善的行政复议责任追究制度，以切实保障行政复议法的规定能够严格执行，行政复议工作的质量能够提高，行政复议监督的作用能够充分发挥。

（二）狠抓制度创新，探索行政复议监督的新方法、新方式。一是积极探索新形势下行政复议监督的新特点、新方法，改革行政复议申请、受理方式，方便申请人提出申请。有条件的地方，可以通过信函、电报、电传、传真和电子邮件等方式提出申请，受理行政复议案件；二是改革行政复议案件审理方式，积极推行行政复议听证制度和专家论证制度；三是加大行政复议监督的透明度，建立公开审理制度和重大疑难案件集体审议制度；四是完善办案程序，用制度规范申请、受理、审查、决定、送达、执行等各个环节的期限和责任，严格保证行政复议的公正与效率；五是完善行政复议的证据制度，强化被申请人的举证责任；六是建立行政复议案卷公开查阅制度，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外，允许单位、个人查阅、复印行政复议案件材料。

（三）提高办案质量，真正做到取信于民。确保行政复议案件质量，实现行政复议公开、公正、公平、及时、便民，是行政复议监督的基本要求。行政复议办案质量的好坏直接影响到行政复议制度的生命力，影响人民群众对政府的信任，也影响到人民群众的合法权益。为确保行政复议办案质量，保证行政复议决定的公正、公平和准确无误。一方面要严格按照行政复议法的程序规定受案办案，特别是对疑难复杂案件要引入听证机制、专家论证机制，或者进行公开审理，以确保案件质量。另一方面，要按照《纲要》的要求，积极探索行政复议简易程序，及时办理简易案件，充分实现行政复议便民的目的。据统计，2004年我省以乡镇政府为被申请人的行政复议申请有550件，占案件总数的17.07%；以县级政府部门为被申请人的1756件，占54.50%；以县级政府为被申请人的332件，占10.30%；以市、州政府部门为被申请人的497件，占15.43%.这些案件中特别是县级政府受理的行政复议案件中，约三分之二的案件是简单、事实清楚的简易案件。如果严格按照法定程序办理，就有可能给申请人或被申请人都造成不应有的损失，有的甚至可能导致矛盾激化。为使行政复议真正做到公正、及时、便民，对简易案件应简化办案程序，直接迅速处理。既保证办案质量，又方便快速，真正树立起行政复议的严肃性和权威性。

（四）加强队伍建设，建立一支高素质行政复议监督工作队伍.行政复议人员水平的高低，直接影响行政复议工作的开展，也直接影响今后行政复议工作的发展。在建设法治政府、构建社会主义和谐社会的新形势下，行政复议已经并将还会出现许多新情况、新问题，需要许多高素质人才去研究和探索。同时，办理行政复议案件，是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，它涉及的法律关系复杂，程序和期限要求严格，不容有丝毫懈怠和差错。而且行政复议案件数量在大幅增加，难度在不断加大，这方面的压力与责任也越来越重，这些均对行政复议人员的素质提出了更新更高的要求。特别是县级政府法制机构复议人员显得更为突出，从我省2004年办理的行政复议案件情况看，全省以乡镇政府为被申请人的行政复议申请有550件，占案件总数的17.07%；以县级政府部门为被申请人的1756件，占54.50%.这就说明71.57%的复议案件发生在县，县级政府法制机构的复议任务非常繁重，但恰恰相反，目前县级政府法制机构的力量十分薄弱。所以，必须下大力加强行政复议监督队伍建设，特别是要把增加行政复议人员力量和提高人员素质摆上重要议事日程。要把思想好、业务精通、责任心强、作风过硬的同志选拔到行政复议工作岗位上来；要加强思想理论和业务学习，建立定期培训或轮训制度，提高行政复议人员的政治素质和业务素质，以适应形势发展和工作需要。

（五）坚持以人为本，积极探索调解结案方式。行政复议不适用调解，这是行政复议制度的一项重要原则。其主要理由是调解作为解决民事争议的基本原则，民事争议相关当事人的法律地位是平等的，基本特征是尊重当事人的意愿，使当事人在互谅互让的基础上达成共识，从而使纠纷得到解决。一切调解的基础以相关当事人拥有实体

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处分权为前提，没有实体处分权就不存在调解，因为只有在一方当事人主动放弃某些权利的情况下，或者各方当事人相互放弃某些权利，调解才有可能，无权利放弃即无调解。而行政复议案件中的申请人和被申请人，虽然他们在行政复议中的法律关系是平等的，但是他们之间的行政法律关系是不平等的。被申请人在作出具体行政行为的时候是代表国家行使行政权，作为申请人处于受行政权支配的地位。被申请人行使的行政权力，是法律赋予的，是代表国家履行职责，不依法履行职责就是失职，应当追究其法律责任，因此没有实体上的自由处分权。而受行政权力支配的申请人更无权参与国家权力的处分。如果承认行政复议适用调解原则，则意味着允许行政机关可以任意处分法律赋予的职权，意味着国家利益、公共利益可能被出卖。正是基于这种观点，《行政复议条例》第八条曾经规定，“复议机关审理复议案件，不适用调解。”但在行政复议实践中，调解结案的比例是比较大的，1999年10月至2004年12月，我省各级行政复议机关受理办结的17124件案件中，申请人要求撤回行政复议申请，从而行政复议终止的案件3099件，占受理案件总数的18.1%.其中2004年申请人撤回申请542件，占受案总数19.09%，比前几年略有增加。在这些撤回申请的行政复议案件中，除了极少数是通过办案人员解释使申请人明晓了有关法律规定，认识到自己的要求不正确主动撤回复议申请的之外，几乎都是因为被申请人重新审查并改变了原具体行政行为，申请人才撤回行政复议申请的。在申请人撤回申请、行政复议终止的背后，是行政复议机构办案人员所做的大量协调工作，如指出被申请人原具体行政行为的错误，说服被申请人改变原具体行政行为，动员申请人撤回申请等等。也就是说，行政复议机构在办理这些案件时，实际上采取了协调的方法，通过调解结案的。因此要根据《纲要》的精神，结合行政复议实际，继续探索行政复议调解结案方式，提高办案效率，营造良好的和谐社会环境。

（六）加强对县级政府行政复议工作的指导和监督。县级人民政府是我国的基础政权组织，对于国家法律、法规以及各项方针政策的贯彻执行，起着关键性的作用。由于大量的行政管理行为发生在基层，县级政府的工作部门、乡镇人民政府处于行政执法的第一线，直接面对群众，大量的行政争议发生在这个层面。据统计，2004年，全省的行政复议案件中以乡镇政府为被申请人的，占受案总数的17.07%；以县级政府部门为被申请人的，占54.50%；以县级政府为被申请人的，占10.30%.行政诉讼案件以乡镇政府当被告的有40件，占4.9%；县级政府部门当被告的369件，占45.17%；县级政府当被告的193件，占23.62%.从以上情况看，县及县级以下政府和政府部门当被申请人、被告的比例分别高达81.87%、73.69%.可见，县及县以下政府和部门的行政复议应诉工作量大、面广，任务十分繁重。加强对县级政府行政复议工作的指导，充分发挥其层级监督功能，依法纠正基层行政机关违法和不当的具体行政行为，是化解各种社会矛盾，减少纠纷，构建社会主义和谐社会的重要方面。

由于我国尚未制定行政程序法典，至今没有行政监督程序的系统规定，只有个别单行法律、法规中有少量的关于行政监督程序的规定。大致包括如下内容：

1、表明身份。行政主体的工作人员在实施行政监督时，应佩带公务标志或出示相关证件，以表明自己有权执法的身份。

2、除法律、行政法规另有规定外，对有关实物、场所实施监督检查时，应当通知当事人到场，进行公开检查。当事人无正当理由拒不到场的，不影响检查的进行。

3、行政监督检查必须按照法定时间或正常时间及时进行，不得拖延而超过正常检查所需的时间，应坚决杜绝变相拘禁或扣押，否则，应承担相应的法律责任。

4、对涉及公民基本权利的某些特别检查，必须有法律的明确授权，应当符合法定的特别要件和方式。比如，对女性身体进行检查，应由女工作人员进行。

5、说明理由。在作出不利于相对方的检查结论前要允许相对方陈述和申辩，并说明作出监督检查结论的理由。

6、告知权利。行政主体应在作出不利于相对方的监督检查结论后，告知相对方相应的救济手段（补救手段）。2100433B

目前我国对环境行政监督程序作出法律规定的大致情况：

一是对专门环境行政监督的程序，有关立法文件有比较具体明确的规定。例如，《行政监察法》及相关立法文件对包括环境行政监察在内的行政监察监督程序有具体、明确的规定；《审计法》及相关立法文件对包括环境审计在内的国家审计监督的程序有具体明确的规定；行政执法监督方面的有关行政规章对环境行政执法监督的程序也不乏规定。

二是对一般环境行政监督的程序有关立法文件并没有作统一的、具体的规定。我们认为，由于环境行政监督的范围比较广泛，监督的方式方法多种多样，且每一种监督方法的具体程序也存在较大的差异性，要对一般环境行政监督程序在法律上作统一的规定客观上存在一定的困难。但有关立法文件完全可以就部分重要的、比较正式的、类型化的一般环境行政监督的程序作出具体规定。

根据一般环境行政监督方式方法的不同，可以大体上将其划分为书面审查监督与现场检查监督两大类。所谓书面审查监督，是指监督主体主要通过审查有关文件资料等方式所实施的监督；所谓现场检查监督，则是指由监督主体的行使监督权的工作人员通过到被监督对象所在单位、特定场所等进行实地查验、核实、鉴定等方式方法所实施的监督。根据有关立法文件、环境行政规范性文件的相关规定，环境行政监督主体实施书面审查监督的基本程序或者通常程序如下：

一是报送。所谓材料的报送，就是指监督对象按照规定或者监督主体的要求，在确定的期限之内向监督主体报送有关书面材料，以供监督主体进行审查监督的程序。例如，上级环境行政主体要求下级环境行政主体在规定时间之内报送特定环境行政执法情况汇报材料。再如，根据《环境影响评价法》第15条的规定，对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。

二是审查。所谓材料的审查，就是由环境行政监督主体中具体负责监督工作的机构，对监督对象所报送的有关书面材料及其所记述事项的真实性、合法性、有效性、完整性等进行审查判断的程序。在审查过程中，为了保证审查结论的正确性、准确性，审查机构的工作人员也可以对报送材料所记述的事项进行现场调查核实。

三是处理。对监督对象所报送的书面材料经过认真审查，环境行政监督主体须作出审查结论，并对审查中所发现的问题依法及时作出处理。

关于现场检查监督的一般程序，大致包括以下环节与内容：

一是检查监督的准备。所谓检查监督的准备，主要包括以下几个方面的工作：

①确定进行现场检查监督的对象与事项，即由环境行政监督主体作出对特定监督对象就特定监督事项实施现场检查监督的决定或者由主管领导批准对特定监督对象就特定监督事项实施现场检查监督。

②确定赴现场实施检查监督的工作人员。

③制定具体的检查监督的实施方案或者计划，在必要时还要对现场检查监督中可能出现的意外事件等作出处置预案。

④环境行政主体在实施某些重大的、复杂的、比较正式的现场检查监督行为之前，为了取得监督对象的有效配合，还有必要将检查监督的主要内容、时间等事项预先通知或者告知监督对象。通知的方式既可以用书面形式，也可采用口头或者电话通知方式。通知的内容应包括对监督对象实施监督的主要内容、实施监督活动的人员、实施监督的原因和根据等。在采取重要的、事关监督对象权益的监督措施(如对有关书证、物证进行保全)时，还应告知监督对象享有的权利和义务。但在下列情况之下，为了维护国家和社；会公共利益，为了保证使监督行有实效，也可以不将监督的内容等事先告知监督对象：事涉国家机密；为避免监督对象隐匿违法证据或进行串供，以免给监督工作的顺利进行造成障碍。

二是检查监督的实施。所谓检查监督的实施，就是指根据拟定的检查监督方案，赴现场实际开展各项检查监督活动。环境行政监督主体的实施现场检查监督的工作人员到达现场之后，首先应当向监督对象表明身份。所谓表明身份，就是指环境行政监督主体实施现场检查监督的工作人员在对行政相对人实施监督行为前，应当通过出示证件(包括工作证、检查证以及其他执行证件)或者文件等方式方法向被监督对象表明公职身份的程序。环境行政监督工作人员在执行监督公务时向被监督人出示证件或者相关文件，既是对自身身份的表明，在实质上更是对实施监督检查资格及权限的说明。要求监督人员出示证件有助于防止不法之徒冒用监督检查之名侵害监督对象的合法权益，也有利于维护监督工作的严肃性。被监督人有权查验监督人员的工作证件，对不持合法有效证件、身份不明的人员，被监督人有权拒绝接受其监督。在表明身份之后，环境行政监督工作人员即按照法定程序和方式方法对监督对象及有关情况进行调查取证，实际进行各项调查活动。这是监督程序的中心环节。在实施监督活动过程中，监督人员若需收集证据材料，必须严格按照取证规则进行；对所收集到的证据应记录在卷，妥为保管；监督人员如果会见有关人员询问有关事项，应依法制作笔录。

三是作出检查监督决定。现场检查监督活动实施终结之后，环境行政监督主体一般应做出监督结论或对监督中发现的问题提出指导意见、建议，以及根据法定职权作出处理决定，并向监督对象告知监督结论和向其依法送达处理决定。例如需要对有违法违纪的被监督人做出行政处分，应依职权做出处分决定或向有权处分机关提出处分建议书；对执法检查过程中发现的问题予以通报；对需要追究被监督人刑事责任的，应依法移送司法机关处理；对监督检查合格的被监督人应予以肯定，必要时还可以依法对其予以奖励 。2100433B

环境行政监督的目的就是检查和监督环境行政机关及其工作人员执行国家环境法律法规、行政规章制度情况，防止违反国家环境政策、法规及规章制度的行政行为发生，及时纠正环境行政行为中出现的偏差或错误，惩处违法违纪，保障环境行政工作目标及时有效地实现。

环境行政监督(一) 预防作用

通过环境行政监督机制的确立和事前预防监督，把在环境行政行为中可能出现的失误和违法可能预先消除或中止，防患于未然，确保其行为的合理性和合法性，尽量减少法律不清晰、程序不规范、事实不准确的现象，避免因环境行政行为过失造成的损失，确保环境政策、环境制度、环境法律法规、环境行政规划(计划)的顺利贯彻实施。《环境保护行政处罚办法》规定的审核程序和《中华人民共和国环境影响评价法》规定的专家咨询、公众参与制度，都是具体的起着预防作用的行政监督规定。

环境行政监督(二) 补救作用

环境行政执法是一个复杂的管理活动，由于各种主客观因素的影响，环境行政决策可能出现偏差，环境行政行为可能出现失误，需要通过环境行政监督及时指出偏差、失误和违法现象，督促环境行政主管部门及时采取补救措施，纠正不良的环境行政行为，终止和惩处违法行为，减少错误或违法行为所带来的损失，对错误或违法行为的受害者给予赔偿或补偿。行政纠正和赔偿，作为防止和惩戒环境行政行为中出现失误和损害的措施是十分必要的，体现了公平、公正服务的原则。

环境行政监督(三) 评价作用

环境行政监督是一个自觉性的行为，是改进和改善环境行政管理活动的积极有力的措施，通过环境行政监督可以有效促进和推动主管部门环境行政活动的依法进行，通过环境行政监督评价环境行政活动的效能，不断提高环境行政绩效，促进环境行政法治。

环境行政监督检查不同于行政法制监督，它有自己的特征：

1．环境行政监督检查是环境行政主体对被管理人的监督检查。

2．环境行政监督检查以被管理人为监督对象；其检查的内容是相对人遵守法律法规、执行行政处理、处罚决定的情况。

3．环境行政监督检查的目的在于实现国家管理环境的职能。

4．环境行政监督检查一般采用审查、检查、登记、考核、统计等方法。